□ 書評
『朝鮮後期 地方財政硏究』
(張東杓, 國學資料院, 1999. 1, 361쪽)
金 德 珍*1)
財政이란 각급 공공단체가 공공욕구를 충족하기 위하여 경비를 지출하고, 그에 소요되는 수입을 조달하는 경제활동을 의미한다. 공공단체의 급별에 따라 재정은 다시 중앙재정과 지방재정으로 나뉘어진다. 즉, 중앙정부의 경제활동은 중앙재정이고(보통 중앙재정을 국가재정이라고 한다), 지방정부의 경제활동은 지방재정인 것이다. 이 가운데 中央財政은 대체로 국가정책에 따라 단일 운영양태를 띠고 있었다. 중앙의 軍門이나 衙門이 독자적 재정기반을 운영하고 있었지만(屯田, 海稅, 軍保 등), 이와 크게 다를 바가 없었던 것이 사실이다. 하지만 地方財政은 지방정부의 정치·지역·경제적 사정과 중앙정부의 대책에 따라 다양한 운영양태를 보인다. 그렇기 때문에 지방재정을 체계적으로 정리하여 그 특성과 변화상을 일목요연하게 제시하기란 그만큼 어려운 작업이 될 수밖에 없다.
공공단체는 통치조직으로서 그 존립을 위한 수단의 일환으로 재화를 투입하고 징수하는 재정활동을 영위한다. 그러한 공공경제활동은 통치권력의 속성 및 생산양식의 특성과 병행되어 가변적으로 나타난다. 그 과정에서 각계 각층의 얽혀 있는 이해관계 때문에 재정활동에 대한 반발과 지지가 함께 수반되는 것도 사실이다. 그러므로 財政史 연구는 통치권력＝재정정책, 생산양식, 사회세력의 동향을 파악하는 데에 매우 중요한 주제라고 할 수 있다. 특히 지방재정은 관권과 민권 또는 중간계층과 기층민중, 그리고 지주층과 작인층이 가장 첨예하게 직접 부닥치는 분야임에 틀림없다. 다시 말하면 과세권을 행사하는 관리층(조관·수령), 수세권을 담당하는 중간층(향임·향리), 납세권을 이행하는 민인층(지주·작인)이 말단 현장에서 부닥쳐 생생한 역사적 사실을 제공해 주는 주제인 것이다. 그럼에도 불구하고 복잡한 운영양태, 그리고 일련 자료의 부족 때문에 그 연구성과와 연구자가 타 주제에 비해 그리 많지 않은 것이 현실이다. 이러한 상황에서 조선후기 지방재정에 관한 張東杓 교수의 『朝鮮後期 地方財政硏究』(國學資料院, 1999)는 출간 그 자체만으로도 큰 의의를 지니고 있다 할 수 있다.
저자는 지금까지 조선후기 사회경제사에 대한 남다른 열정과 신념을 가지고 오직 지방재정이라는 주제에만 매달려 한 우물만 파 온 결과 주옥같은 글을 적지않게 발표하였다. 그러한 글들은 평자를 포함하여 조선후기 사회경제사를 공부하는 연구자들에게 상당한 시사를 주었던 것이 사실이며, 앞으로 후학들에게도 계속 많은 참고가 될 것으로 여겨진다. 바로 그러한 글들을 일부 수정 보완하여 한데 엮어 본서를 출간하였는데, 크게 2부로 구성되어 있다.
제1부는 저자의 박사학위 논문으로 모두 5편의 글로 구성되어 있는데, 지방재정의 세입·세출 구조, 이서층에 의해 주도된 포흠, 민간에 의한 포흠의 전개, 이액의 증가 현상, 그리고 잡역세 운영의 민고재정 등에 대한 실태 파악을 통하여 조선후기 지방재정운영의 성격을 전망해 보았다. 저자의 시각이 가장 잘 나타나 있는 부분이라고 할 수 있다.
그리고 제2부에서는 그 동안 지방재정과 관련하여 발표한 4편의 논문을 엮어 국가의 지방지배를 위한 재정정책 변화의 흐름, 지방재정운영에 관한 연구자료, 재정운영의 지역적 사례(함안) 등을 중심으로 고찰하였다. 일정한 주제를 일관된 논지로 고찰한 것은 아니지만, 여기에도 지방재정에 대한 저자의 안목이 역시 잘 드러나 있다.
19세기를 중심으로 다룬 본서에서 저자는 당시 지방재정은 결국 이서와 향임이라는 새로이 등장한 향촌세력의 중간수탈을 매개로 파행적으로 운영되어 民에 대한 수탈적 성격을 더욱 노골화시키고 봉건모순을 증대시키는 양상으로 전개되고 있었다고 결론지었다. 이러한 결론의 도출은 민족·민주운동의 기치를 높이 내건 '1980년대의 시대적 상황'을 모태로 하여 다음의 두 가지 점에 큰 관심을 두고 연구를 진행한 결과였던 것 같다. 하나는 농민항쟁의 발발과 사회경제적 변동으로 인하여 지주와 전호 또는 국가와 납세민들 사이의 상호 모순이 심화되어 가던 당시 상황이 지방단위의 재정운영 속에서 어떻게 전개되어 갔는가를 밝혀 보려 하였다. 또 하나는 지방단위 부세운영의 주체가 향촌사회의 지배계층들인 점에 주목하여 향촌사회사의 변동과 신흥 향촌세력의 등장을 재정사 연구에 반영해 보고자 한 것이었다. 결국 본서는 저자가 처한 시대적 현실을 연구에 투영해 보고자 한 결과물이었던 것이다.
이러한 관심 하에 진행된 본 연구의 내용을 평자 나름대로 먼저 정리해 보고, 이어 그것이 갖는 의의를 찾아보고, 마지막으로 다른 방향으로 생각할 수 있는 여지는 없는가를 검토해 보도록 하겠다. 먼저, 저자가 조선후기 지방재정운영의 특징으로 언급한 것을 다음과 같이 정리하고자 한다.
첫째, 중세사회 해체기 부세정책의 변화(공동납 등)와 함께 매우 다양하고 복잡하게 전개되어 간 地方財政機構의 신·증설 양상은 재정운영의 모순을 심화시켰다 한다. 이서와 향임층을 중심축으로 한 鄕權의 변동과 궤를 같이하여, 吏胥·新鄕들은 재정기구의 분화를 주도하였고 기구 간의 재정을 상호 이동하였다. 그러한 행위들은 재정유용을 도모하고 재정위기를 타개하기 위해 재정운영권을 장악하기 위한 장치를 확보하고자 한 것으로, 鄕戰을 전개하면서까지 강행되었고 鄕會를 통하여 계속적으로 합리화되고 있었다는 것이다. 그 때문에 재정지출이 법전상의 운영원칙이나 일정한 식례를 벗어나 운영권자들의 자의에 의해 濫斂＝加斂(규정외 징수)과 濫下＝加下(규정외 지출)로 집행되어 민인들의 부세부담이 증대될 수밖에 없었다 하였다. 이러한 현상을 가장 잘 보여주는 기구가 바로 民庫인데, 민고는 지방재정의 일부 군소 기구를 흡수 통합하여 중심기구로 자리잡으면서 재정모순을 집약적으로 노출시키고 있었고, 그 때문에 1894년 농민전쟁시 혁파의 대상이 되기도 하였다.
둘째, 복잡한 재정운용구조와 상품화폐경제의 발전에 편승하여 吏胥층들이 중심이 되어 자행한 逋欠(공금유용＝貿遷, 移貿, 附加稅 등)이 재정모순을 증대시켰다 한다. 포흠으로 인하여 정상적인 재정운영을 기대하기 어렵게 되기도 하였지만, 포흠한 분량은 그만큼 공공재정을 잠식하였고, 그를 충당하기 위하여 과외수취를 행하지 않을 수 없었으니, 포흠은 곧 재정적자 또는 중간수탈이나 다름없었던 것이다. 그런데 그러한 吏逋가 또 다른 중간계층(邑·面·倉·船·京·營主人 등)과 결탁되어 조직적으로 전개되었다는 데에 문제의 심각성이 있었다. 그리고 지주제의 변동과 농민층의 분화로 인하여 발생한 다수의 貧農層이 중심이 되어 반봉건적인 抗稅運動의 차원에서 전개된 이른바 民逋도 중간수탈층의 포흠에 의해 유발되어 지방재정구조를 더욱 어렵게 하였다. 이포로 인한 담세액의 증가는 빈농층으로 하여금 포흠을 행하게 할 수밖에 없었다. 그러므로 이포와 민포에 의한 재정위기＝재정모순은 일반 농민의 납세부담을 가중시켜 농민항쟁의 원인을 제공하였다는 것이다.
셋째, 조선후기에 吏額(三班 관속＝향리·군관·관노)이 증가하게 되는데, 그러한 현상은 중간층에게 주어진 경제적인 이권의 성장에 따른 이서층의 중간포흠 기도와 밀접한 관련을 가지고 있었을 뿐만 아니라, 하층민을 포함한 일반민인들이 면역과 중간수탈을 노려 관아에 투속한 결과였다고 한다(假吏의 증가가 그 현상임). 이액의 증가는 吏任을 차지하기 위한 경쟁을 격화시켰고, 그로 인하여 任債가 징수되거나 고가화되기도 하였으니 그 부담은 고스란히 주민들의 몫으로 돌아가지 아니할 수 없었다. 결국 이액 증가는 재정모순을 증대시키고, 군역자원을 감소시켜 커다란 사회문제로 등장하고 말았다.
넷째, 중앙위주의 통제정책과 재정정책이 지방재정의 위기를 부채질하였다 한다. 국가가 안전한 부세수취를 확보하고 지방지배를 강화하기 위해 총액제＝공동납에 의한 새로운 부세정책을 모색하였고, 수령권을 강화시켜 수령에 대한 통제를 강화하였다. 이에 따라 부세운영의 주도권이 수령과 그 예하의 이·향층에게 보다 많이 옮겨지게 되었고, 기존의 사족체제는 배제되어 견제장치가 와해될 수밖에 없었다는 것이다. 그런가 하면 상납미의 증가, 양역가의 감필, 환총의 증가로 지방재정은 갈수록 악화되고 있었다. 그러한 재정구조의 취약에 편승하여 재정보충을 구실로 내건 중간층에 의한 자의적 또는 독자적 재정운영은 기승을 더할 수밖에 없었다는 것이다.
이렇게 정리해 본 결과 본서에서 주장한 조선후기 지방재정운영의 특징을 향촌사회세력의 변동에 따른 중간수탈의 가중과 그에 따른 농민항쟁의 발생으로 요약할 수 있을 것 같다. 저자 자신도 "지방 단위의 재정운영에서 중간수탈이 어떠한 구조 속에서 전개되고 있었는지에 대해서는 나름대로 밝혀 보았다는 생각이 든다"고 자평할 정도이다. 그러므로 평자는 본서가 지방재정을 재정사 차원에 머무르지 않고 항쟁사와 사회사 차원으로까지 끌어올려 고찰하였고, 그것이 아직도 미진한 분야로 남아 있는 지방사 연구를 심화시켰다는 데에 그 의미가 있다고 우선 지적하고자 한다. 그에 따라 그간 적지 않은 관심을 받아 온 조선후기의 신분사·향촌사가 그 자체에 머무르지 않고 재정사와 함께 다루어져, 종합적인 시각에 입각한 조선후기사 연구가 가능하다는 점을 다시 한 번 확인시켜 주게 되었다. 이 점과 관련하여 간과할 수 없는 점은 19세기 중반 이후부터 치열하게 전개된 농민항쟁의 근원적 요인과 그 구체적인 전개방향이 본서를 통해 보다 깊이 있고 체계적으로 해명되었다는 것이다.
또한 이서와 민인들이 부세를 유용하여 포탈하는 吏逋와 民逋라는 단어를 본격적으로 사용하여 역사적 개념으로 새로이 정착시킨 점을 높이 평가할 만하다. 새로운 역사적 개념을 부각시켜 일반화시킨다는 것이 그리 쉬운 작업이 아니기 때문이다. 저자에 의해 이포와 민포가 체계적으로 밝혀짐으로써 史書에 수없이 언급되고 있는 재정부족＝징세미달과 대민수탈 현상의 실체가 보다 분명하게 드러날 수 있었다. 그리고 민포를 일종의 항세운동으로 해석함으로써 이미 알려진 항조운동과 함께 반봉건운동에 대한 이해를 넓힐 수 있었던 것도 사실이다. 이러한 이포와 민포는 현재 일반적 개념으로 대다수 연구자들이 수용하여 사용하고 있지만, 저자가 논문을 처음 발표할 당시(1986년, 89년 발표)만 해도 다소 생소한 개념이었던 것도 부정할 수 없다.
그리고 저자의 연구자세와 관련하여 아직껏 언급된 적이 없어 잘 알려지지 않은 생소한 자료를 방대하게 활용하였던 점은 높이 본받을 만하다. 저자가 활용한 자료는 지금 상당수 공간되어 이용하기가 그리 어려운 일이 아니지만, 논문을 작성할 당시만 해도 개별적으로 수소문하여 일일이 입수해야 하는 것이었다. 저자의 이러한 노력 덕택으로 많은 연구자들이 자료 확보의 길을 확대하지 않을까 할 정도이다. 자료를 수집하는 일이 연구자의 기초작업인 것은 분명한 사실이지만, 전국에 걸쳐 있는 방대한 자료를 이용하여 연구를 진행한 경험이 있는 사람이라면 그 고충을 쉽게 이해하고도 남을 것이다. 방대한 자료를 뒤지는 데에는 남다른 '투자'와 인내, 그리고 신념이 필요함은 두말할 나위가 없겠다. 더군다나 저자가 활용한 자료는 부분적이고 단편적인 것이 대다수이다. 그러한 파편적인 자료를 짜임새 있게 체계화하여 일관된 논지를 전개한 것도 높이 살 만하다.
이러한 점에도 불구하고 평자는 몇 가지를 짚고 넘어가지 않을 수 없다. 첫째, 저자 자신도 시인하였듯이 재정 자체에 대한 제도사적 접근이 미흡한 것 같다. 사회사적 고찰에 치중한 나머지 피할 수 없는 결과였는가 모르겠다. 그렇다 하더라도 19세기에 중간수탈 일변도로 나아갈 수밖에 없었던 지방재정 자체의 구조와 운영방법의 추이는 말할 것도 없거니와, 거기에 밀접한 영향을 지대하게 미쳤던 당국의 재정정책 변화와 중앙재정과의 계기적 관계가 좀더 깊이있게 고려되었어야 하지 않을까 한다. 왜냐 하면 재정 자체에 대한 기초적 연구가 수반되어야 지방재정의 실체가 보다 잘 드러날 것이고, 그를 토대로 향촌사회사를 접목해야 저자의 의도가 보다 분명하게 나타날 것이기 때문이다. 그렇다 해서 재정운영을 둘러싼 그 지역사회세력의 동향이 중요하지 않다는 것은 결코 아니다.
둘째, 지방재정의 개념 정리에 대한 재고의 여지는 없는가이다. 저자는 1부 서문에서 "각급 지방단위의 관청을 운영하는 데 필요한 경비의 수입과 지출을 지방재정의 기본으로 전제하면서, 중앙으로의 부세 상납에 따른 수지 관계를 부차적인 것으로 하여 지방재정운영 구조의 한 단면을 개관하려 한다"고 하여, 자치단체를 운영하는 데에 소요되는 경비와 중앙에 상납해야 하는 국세＝3정의 잡비(선가, 작지가, 낙미 등)까지도 지방재정의 범주로 설정한 것 같다. 그러다 보니까 국세와는 상관없이, 지방군현에서 중앙관청에 지방재정자금 중에서 상납하였던 각종 재화에 대해서는 크게 주목하지 못한 것 같다. 지방재정이란 국세＝3정을 제외한 그 지역사회 자체 운영비와 중앙 각사에의 각종 상납비(卜定, 求請, 貿納, 例納, 禮木＝禮債 등)로 한정해야 하지 않을까 한다. 그런데 18∼19세기 내내 3정을 제외하고, 중앙재정을 확충하기 위한 지방관청으로부터의 각종 중앙 상납분이 꾸준히 증가하고 있었음을 쉽게 발견할 수 있다(金德珍, 『朝鮮後期 地方財政과 雜役稅』, 1999, 국학자료원). 이렇게 볼 때 당시 지방재정은 중앙 상납분의 증가에 의해서도 압박을 받아 위기를 초래하였음이 드러나게 된다. 그것, 즉 중앙재정의 지방재정에의 전가현상이 오히려 당시 지방재정위기의 주요 요인이었을 것 같고, 국가권력의 속성을 적나라하게 보여주지 않을까 한다. 다시 말하면 당시 지방재정에 대한 위기는 중앙 중심의 재정정책이 주요 요인이고, 향촌의 중간수탈은 종속 요인이 된다는 것이다. 그렇다고 중간수탈의 존재와 그 심각성을 부정하는 것은 결코 아님을 다시 한 번 강조한다.
셋째, 저자는 19세기 지방재정 자체의 위기와 민의 조세부담 가중의 주요 요인을 향촌세력(이서·신향)에 의한 중간수탈로 보았다. 그렇다면 당시의 재정구조를 모순＝수탈 일변도로만 파악해야 하는가, 재정규모의 증대는 곧 재정모순을 의미하는가, 재정모순이 대부분 중간수탈로 인해 야기된 것인가, 향촌세력의 재정행위는 모두 중간수탈이었는가, 중간수탈이 가능하고 지속될 수 있었던 전 사회적인 시스템은 없었는가 등이 궁금하지 않을 수 없다. 이와 관련하여 재정지출의 증대는 필연적으로 나타나는 현상이라고 현대의 재정학에서도 널리 인정하고 있다. 이의 검증을 위해서는 재정증대에 대한 정황적 인식보다는 계량적 인식을 통한 접근이 필요할 것이다. 또 재정운영상에 나타난 발전적＝긍정적인 면을 추적하는 일이 있을 것인데, 이 점에 대해서 재정기구의 분화를 수탈도구의 확보 차원에서만 바라볼 것이 아니라, 안전한 재정확보 및 합리적 재정운영의 일환으로도 파악할 수 있을 것 같다. 그리고 吏逋를 이서들의 중간수탈로만 해석할 것이 아니라, 총액제 하에서 납세자의 저항과 도주로 수취량을 달성하지 못한 경우도 포함되어 있었음을 상기해야 할 것이다(이런 경우 오히려 이서들이 수혜자가 아니라 피해자가 된다. 吏族들에 대한 族徵이 종종 행해지는데 그 요인이 모두 공금유용에만 있는 것이 아니기 때문이다). 民逋(面里任 등의 포흠은 사실상 이포에 해당되므로 제외)의 경우도 그 발생 배경이 정부의 복지정책 차원에서 추진된 재감＝부채탕감에 있었기 때문에, 그 혜택을 받기 위한 데 있는 것으로 수탈과는 거리가 먼 경우도 적지 않았다. 이처럼 평자의 짧은 생각으로 행한 몇 가지 지적이 결코 본서의 의의를 반감시키지는 못할 것이다.
지금까지 언급한 점에 있어서 저자의 논지를 잘못 이해한 점은 없었는지 두려움이 앞선다. 이 모든 것은 평자의 과문으로 돌려주길 바란다. 그리고 이를 계기로 학계의 발전과 저자의 옥고가 계속 이어지길 기대한다.
* 전남대학교 강사