사단법인부경역사연구소정관

正祖代의 土地制·奴婢制改革論議와 政治圈

金成潤*1)

머리말

Ⅰ. 土地制改革論議

Ⅱ. 奴婢制改革論議

맺음말

머리말

18세기 후반에 걸쳐 있는 正祖王政(1776∼1800)에 대하여, 종래 奎章閣이나 西學政策·文體反正 같은 문화적 측면은 일찍부터 주목되어 왔다. 그러나 이 시기에 있었던 土地改革이나 奴婢解放 같은 사회의 근본개혁에 관한 노력은 잘 알려져 있지 않다. 근래에 영·정조대를 서구의 絶對主義와 비교하여 이해하려는 움직임이 조심스럽게 제기되고 있는데,1) 굳이 서구 절대주의와의 비교에 매달리지 않는다 하더라도 이 시기 정치에 대해 보다 종합적이고 체계적인 상을 구축하기 위해서는 사회경제 정책을 둘러싼 정치세력의 동향에 대한 검토가 우선적으로 필요하다고 생각된다. 실제 조선후기에 재정립되고 있던 '蕩平'이라는 정치이념은 국왕권을 정점으로 한 새로운 社會體制論을 담고 있었고, 정조대의 탕평정치는 이 이념을 구현하기 위한 노력이 정국의 본질적 측면을 이루고 있었다.

종래 이러한 根本的改革에 관한 정조대 政治圈의 움직임이 잘 파악되지 못한 데에는 두 가지 이유가 있다. 첫째, 내부적으로는 개혁이 논위되고 개혁과 보수의 정치적 갈등이 완연했음에도 불구하고, 결과적으로 정조대에 토지개혁이나 노비해방 같은 개혁조처가 가시화되지 못했기 때문이다. 이 결과 18세기에 개혁론은 정치권에서 배제된 在野의 實學者들에 의해 주창되었고, 이들의 주장이 政策的으로 반영되지 못했으리라는 잘못된 인식이 통용되어 왔다. 둘째, 개혁을 선도한 사람은 국왕인 정조 자신이었다. 그런데 그의 개혁지향성이 그의 本意로서 잘 드러나지 않은 점이 있기 때문이다. 정조는 왕권의 안정을 위하여 능숙한 정치력을 바탕으로 왕권을 위협하는 기존의 집권층에 부합하는 태도를 많이 노정하였다. 따라서 그의 言辭 속에는 마치 개혁에 반대하고 중세적 질서의 재확립을 도모하려는 듯한 모습이 많았는데, 이러한 정조의 정치적 발언에 후대의 연구자들이 적지 않게 영향을 받았기 때문이다. 이에는 정조가 국왕이었다는 선입감도 작용하였다. 따라서 일부의 연구자는 정조왕정이 중세질서의 강화를 도모했다고 이해하기도 하고, 정조의 기존 집권층에 반대하는 면모에 주목하는 경우에도 왕권강화를 지향했다는 이상의 해석을 내리기 어려웠던 것이다. 정조는 그가 추진해 나갈 개혁의 방향에 대해 일찍부터 모색을 해 두고 있었다. 나아가 정치적 결단을 내려 그것을 결행하는 데에 지나치게 신중했던 면은 있지만, 그것을 추진할 여건을 마련해 나가는 데에 있어서 결코 서두르지도 않았고, 동요하지도 않았다.

이러한 개혁은 결과적으로 성공하지 못하였으나 이에 대한 검토를 통하여 우리는 近代로의 개혁과 관련한 18세기 후반의 朝鮮政治의 위치를 가늠하는 데 적잖은 시사점을 발견할 수 있으리라 생각된다.

Ⅰ. 土地制改革論議

田政의 추이로 볼 때 정조년간은 크게 네 시기로 뚜렷이 구분되는 특색이 나타난다. 첫째 시기인 정조 즉위년∼2년 6월까지는 宮房田에 대한 조처만 나타나고, 量田이나 토지개혁에 대한 주장은 거의 나타나지 않고 있다. 둘째 시기인 정조 2년 6월∼14년까지에는 量田이 주로 주장되는데 대부분 소극적인 것으로 나타나 田政改革의 분위기와는 거리가 있다. 셋째 시기인 15년∼19년에 이르면 量田과 土地改革에 대한 갈등이 본격화된다. 넷째 시기인 20년 이후에는 다시 量田이 건의되는데, 개혁은 현실적으로 방치되고 있었다.

정조는 즉위하자마자 궁방전의 폐해를 釐正하는 데에 열성을 보였다. 이러한 田政의 추이는 2년 6월 정도까지 지속되는데, 정조대의 궁방전에 대한 釐正조치는 대부분 이 시기에 나왔고, 이후의 궁방 관련조치는 대부분 앞 시기 결정에 대한 보완조치이다. 정조는 즉위와 동시에 궁방전의 부정 면세결을 혁파하는 등 부패척결의 방향을 왕실쪽에 먼저 잡았는데, 이는 즉위 초반의 査正的 분위기와도 관련이 있지만 한편으로는 백성 일반에게 왕실의 지도적 권위를 회복하고 지지를 모으기 위한 정치적 의도가 깔려 있었다. 즉 개혁을 위한 자기기반 정비로서의 의미가 내재한 것이다. 이는 궁방 이정조처가 일단락되고 난 다음인 2년 6월에 자신의 施政方向을 집약한 『大誥』를 반포하며 개혁정치의 서막을 알렸던 것과 연관해 볼 때 더욱 그러한 느낌을 갖게 된다. 이 시기까지 정조의 정치력은 자신의 대리청정과 다음 해의 즉위를 적극적으로 저해한 逆臣들을 제거하는 데 모아지고 있었다. 또한 국왕의 정치기반이 아직 불안정했으므로 궁방전 이정의 수준을 넘어서 대대적인 量田 같은 것은 시도되기 어려운 상황이었다.

정조 2년 6월 이후로는 궁방전에 관한 조처는 田政의 현안이 되지 못하고 이를 대신하여 量田의 주장이 새롭게 제기되기 시작한다.

정조대의 量田 요청은 사료상 24번의 경우가 확인된다. 먼저 양전의 방법을 보면, 24번의 경우 중 査陳을 요청한 경우는 4번만 나타나고 대부분이 改量을 요청하고 있다. 査陳과 같은 미온적인 방법으로는 제대로 실효를 거두기 어렵다는 인식이 깔려 있어, 이전 시기보다 더욱 심해져 간 田政운영의 폐해를 느끼게 한다. 그러나 대부분의 경우가 道伯이나 수령에 위임하는 방법으로 몇 개 군현을 단위로 점진적으로 改量하기를 청하고 있어 소극적·점진적 量田論이 주류를 이루었다. 시기적으로 볼 때 즉위년 부터 14년까지 이어지고 있다가 15년부터 21년 사이에는 거의 찾기 어렵다. 量田이 아닌 토지개혁을 요청한 주장은 바로 이 시기에 집중되고 있는데, 정조년간 가운데 가장 정치적으로 안정된 시기이고, 개혁에 대한 전망이 어느 때보다도 높았던 때이다. 이러한 정국의 안정과 개혁지향의 분위기를 바탕으로 토지개혁론이 개진되었고, 따라서 다음에 보듯이 토지개혁과 量田의 추진을 두고 정치적 갈등이 첨예하게 나타났던 시기이므로 현실적 필요가 있다고 해서 선뜻 量田을 요청할 정치적 분위기가 아니었던 데에 그 遠因이 있다.

黨色이 불분명한 몇 경우를 제외하고 확실한 경우에 한하여 보면, 각 黨色別量田 주장 횟수는 소론(9), 노론(5), 남인(3), 북인(1) 순으로 나타난다. 少論의 주장이 빈도에서나 강도에 있어 가장 강했던 것으로 나타나 주목된다. 특히 査陳을 허락하는 것으로만 일관하면 實結이 도리어 누락되어 전혀 효과를 기대할 수 없으니 반드시 改量을 해야 하고, 그것도 연한을 정하여 책임을 분명히 하고 기한을 넘기는 수령은 논죄하자고 주장한 4년 8월의 李崇祜나, 조정이 실제로 재촉하지 않아 수령들이 자기 일처럼 여기지 않는다며 연한을 두어 책임지울 것을 주장한 14년 8월의 鄭昌順은 모두 少論계열이어서 量田 문제는 소론계열이 가장 적극적이었음을 알 수 있다. 반면 노론의 경우는 量田을 주장한 사람이 柳戇·柳孟養·徐有隣·洪樂純·金鍾秀인데, 이 중 柳孟養은 바로 柳戇의 친조카이다. 柳戇의 정조대에서의 정치행적을 보면, 노론의 義理守護에 관해서는 강경한 태도를 보였지만 정조의 명을 받들어 太學序齒를 주관하는 등 實事에 관해서는 개혁적인 성향을 보였다. 이들과 徐有隣은 정조의 의중을 존중하는 親正祖(時派) 성향의 인물이었다. 나머지 洪樂純(洪國榮의 숙부)과 金鍾秀는 노론 강경파인 攻洪派계열의 인물인데, 각기 査陳과 自願에 의한 改量을 건의하는 데 그치고 있다. 정조대의 주요 관직자에 노론이 가장 많았고 이들이 권력과 명분과 관련한 정치현안에 유독 강경한 태도를 보여 왔던 점에 비추어 보면 노론측이 타 당색에 비해 量田의 문제에 가장 소극적이었다고 판단된다.

이제 14년 이후 시기의 田政운영과 관련한 정치권의 움직임을 살펴보자.

토지개혁 주장은 이 시기에 앞서 두 차례 제기된 적이 있었다. 3년 11월에 노론계 좌부승지 金夏材가 상소하여 庶孼許通과 함께 永業田과 같은 일종의 名田論的 토지개혁론을 진달하였다. '制産業以厚民生' 조목에서 정조의 田制개혁에 대한 성의에 대해 아무도 진언하는 사람이 없음을 개탄하고, 御史를 파견하여 稅案과 穀簿를 바로잡아 正供 외의 잡세를 폐지하고, 공경대부는 등급을 나누어 采田을 두고 士庶는 젊어서부터 늙을 때까지 받는 田土에 定限을 두어 口分田이 世業이 되는 것처럼 하자고 건의하였다. 정조는 이를 嘉納하고 廟堂으로 하여금 附奏케 하였으나,2) 이후 이에 대한 비변사의 覆啓가 제출되지 못하였다. 이는 약 2개월 전에 정국을 주도하던 洪國榮이 갑자기 축출되었기 때문에 臣僚들이 사태의 추이를 예의 주시하던 일종의 권력의 공백이 생긴 상태로, 개혁을 추진할 세력도 없었고 나아가 국왕이 그에 盡念할 상황도 아니었기 때문이다. 金夏材의 건의 역시 그가 洪國榮과 함께 정조 초반 정권을 장악한 攻洪派의 일원이었기 때문에 새로운 사태에 직면하여 정조의 지우를 얻기 위한 정치적 고려에서 제출된 면이 많다.3) 다음 해인 4년 5월에 정언 鄭益祚가 土地上限制를 주장하였으나 별다른 성과를 보지 못하였다.4)

14년 8월에는 본격적인 量田 주장이 제기되었다. 선혜청 제조인 소론계 鄭昌順은 자신이 북쪽 변방에 있을 때 우선 茂山 한 고을에서 量田을 시도하다가 교체되어 마치지 못하고 돌아왔는데, 그 후 北伯이 비변사에 보고한 것을 보니 세입이 배나 많아졌다고 하니 量田의 효과를 볼 수 있다고 하고, 稅入 여부에 관계없이 田案의 문란으로 土豪들이 토지를 독차지하고 백성들이 고통을 받는다며 量田의 정당성을 피력하였다. 이어 그는 지금까지 완만하게 신칙해 온 것이 양전이 필요하다는 원칙을 밝히는 정도에 그쳤기 때문에 실효를 거둘 수 없었으니 책임소재를 분명히 하여 실제로 추진될 수 있게 하자고 주장하였다.5) 그는 監司를 양전의 책임자로 상정하고, 양전 범위도 1년에 10∼20고을씩 하자고 주장하고 있어 점진론이기는 하나 소극적으로 보기 어렵다. 따라서 양전에 실제적인 의욕을 가지고 건의한 것은 鄭昌順의 啓請에서 시작된다고 할 수 있고, 이러한 계청은 다음에서 보듯이 나흘 뒤에 있은 次對에서 大臣들과 양전 문제를 본격적으로 의논하는 계기가 되었다.

鄭昌順의 계청에 대해 정조는 이전과는 달리 강한 의지를 가지고 대처하였다. 정조의 하교는 우선 경기·영남·호남의 3道에서 먼저 착수하되 양전이 끝나기 전에는 수령을 교체하지 말고, 양전을 방해하기 위해 수령을 탄핵하는 일이 있더라도 자신이 보장을 해 주겠다는 것이 핵심적인 내용이었다.6) 이 하교에서 주목을 끄는 것은 居昌수령에 대한 대간의 탄핵이 있었지만 자신이 불문에 붙이고 양전에 만전을 기하게 했다고 언급한 부분이다. 鄭昌順의 계청이 있기 6개월 전인 14년 2월에 노론계인 장령 崔景岳이 상소하여 居昌府使元宅鎭이 量田을 하면서 돈을 거두었다고 탄핵을 하였다.7) 이 탄핵은 위의 정조의 언급을 통해서 보면 수차례에 걸친 집요한 모습을 보여 주었고, 사태를 직시하고 있던 정조에 의해 무산되었음을 알 수 있다. 정조는 이러한 대간을 통한 탄핵이 양전을 반대하고자하는 동기에서 나온 것임을 직시하고, 이러한 반대를 저지할 것임을 명언한 것이다. 양전을 둘러싼 정치권의 갈등이 노정되고 있는 모습을 볼 수 있다.

양전이 저지된 경우는 15년 11월에 들어서도 나타나고 있어 양전 반대자들의 방해가 만만치 않았음을 볼 수 있다. 15년 11월에 노론계 경상감사 鄭大容이 장계를 올려 창원부사 梁塤이 양전을 하면서 加摠에만 힘써 무리가 많으니 양전을 정지하자고 청하였다. 비변사는 이에 대해 보고하면서 '舊量案에 의거하여 시행해야 민원이 없을 것'이라 하고 부사 梁塤의 파직을 청하여 윤허를 받았다.8) 다음 해인 16년 6월에 鄭昌順이 창원 量田事를 재론하였다. 그는 창원의 양전이 실제 加結에만 힘써 백성에 고통을 주었는지의 실상이 밝혀지기도 전에 먼저 수령을 죄주었으니 이는 양전에 반대하는 豪右의 모함에 의했을 것이라며 사람을 파견하여 조사하자고 요청하였다. 이에 정조도 부사가 잘못하지 않았을 수도 있다는 점을 인정하면서도, 지난 처분이 道臣이 자기 입으로 청했기 때문에 따랐던 것인데 지금에 와서 다시 그 物議 여부를 조사하기는 어렵다고 하고 있다.9) 사료 상으로 14년부터 확인되는 양전을 방해하는 정치권의 움직임이 16년 중반에도 계속 이어짐을 확인할 수 있고, 鄭昌順이 가장 양전에 적극적이었음을 볼 수 있다.

앞서 14년 8월에 있은 鄭昌順의 계청을 계기로 나흘 뒤에는 차대를 하면서 양전 문제를 의논하였다. 남인계 좌의정 蔡濟恭은 고을 백성이 소동을 일으킬 염려가 있고, 수령이 적임자가 아니면 아전들의 온갖 협잡을 단속하기 어려우므로 양전에 주저가 된다고 하여 소극적인 입장을 표명하였다. 이에 대해 원 주창자인 鄭昌順은 엄히 단속하면 농간은 막을 수 있고, 지금이 옛날에 비해서는 일을 추진하기가 더욱 수월하다며 강행의 의사를 피력하였다. 노론계 호조판서 鄭民始는 별다른 의견의 제시는 없었으나, 채제공이 소동을 염려한 것은 그렇지 않다고 하고 또 庚子年 이후의 '八道의 量案이 모두 호조에 보관되어 있으므로 전후의 양안을 전부 뽑을 수 있다'고 하고 있으므로 양전에 찬성하고 있었던 것으로 판단된다. 이에 정조는 우선 시험해 보는 뜻으로 영남과 호남에 실시하되 경기는 먼저 交河에서 부터 시작하라고 이미 경기감사에게 알렸으니 서북지방이라 하더라도 자원하는 고을이 있으면 허락하라고 하고 있다.10) 이 차대를 통하여 경기·영남·호남 3도에 수월한 곳에서부터 시작한다는 나흘 전의 하교내용을 재확인한 것이다.

이 시점에서는 아직 양전을 주도하는 측과 반대하는 측이 각각 하나의 단일한 정치집단(내지 계열)화한 것은 아니다. 앞서 맨 먼저 토지개혁을 주창한 金夏材는 노론이고, 14년에 양전을 선두에서 주창하고 있는 鄭昌順은 소론이다. 남인을 대표하던 蔡濟恭이 이 시점에서 양전에 난색을 표한 것은, 실제 이 시기의 정국을 그가 주도하고 있었으므로 국정의 책임자로서 일의 어려움을 염려한 것이지 그가 원칙적으로 토지개혁 문제에서 보수의 입장을 대변하고 있었던 것은 아니다. 이는 다음의 사태 진행을 통해 볼 때 비교적 정확히 드러난다.

鄭昌順의 양전 주장 이후 토지개혁에 대한 전망도 아울러 증폭되어 갔다. 15년 정월에 백성 박필관이 신문고를 쳐서 토지소유는 30結을 기준으로, 노비소유는 30口로 한정하자고 上言하는 사건이 일어난 것도 이러한 정국의 동향과 관련이 있다. 정조는 '그 말이 좋지 않은 것은 아니나 시행할 방책을 강구하지 않고 갑자기 제한하는 명부터 내린다면 도리어 소란만 초래하게 된다'고 전교를 하고, 박필관을 治罪하자는 주장에는 반대하였다.11)

정조 18년경에 이르면 토지개혁 문제가 정치적 공방과 연관되어 政爭的 성격을 띠면서 제기된다. 정조 18년 7월에 南人系 부수찬 李錫夏가 상소하여 노론 벽파의 영수인 金鍾秀의 죄를 극론하고 沈煥之·金履成을 그의 추종세력으로 지목, 人事가 이들의 자의로 이루어지고 있는 점을 공격하였다. 나아가 華城 공사가 더위로 일시 중지하고 있는 상황에서 摠戎廳 공사가 강행되고 있고, 심지어 그 공사에서 '산의 중턱을 범했다' '산의 원맥을 끊었다' '대궐과 나란히 바라보게 되었다'는 등의 어조를 구사하며 이들을 공격하고 있어 동년 2월부터 시작된 華城 공사와 관련하여 정조의 친위쿠데타에 대한 一邊의 불안과 反正祖의 기류를 엿볼 수 있다. 李錫夏는 親王的 입장에서 이들을 반대편으로 지목하고 공격한 것인데, 위의 상소 말미에서 다음과 같이 집권층의 토지집중과 그 해결방안에 대해 건의하였다.

(1) 지금 宰相의 집은 田土를 널리 점령하지 않은 집이 없습니다. 여주·양주의 기름진 땅과 충청도 연해의 큰 제방은 여러 고을을 포함하고 있어 한 번 바라봄에 끝이 없습니다. 곡식이 1천 석을 차지 않으면 스스로 가난한 집이라 하고 1년에 한 전장에서 나오는 곡식을 환곡으로 주어 그 이자로 토지를 쉽게 살 수 있다고 사람들은 말을 하니, 어찌 백성들이 빈곤하지 않으며 나라의 살림이 깎이지 않겠습니까.

(2) 지금 한 가지 계책이 있으니, 식구의 수에 따라 토지를 주거나 토지를 제한하는 수고로운 폐단을 없애고 실효를 거둘 수 있는 방도는 곧 호적에 토지를 밝히는 일입니다. 옛날에 토지와 그에 딸린 백성을 함께 호조의 대장에 올린 것이 『詩經』의 大雅篇에 남아 있어 일찍부터 칭찬하였습니다. 이러므로 우리 나라의 先代에서 만든 법도 일찍이 호적을 호조에 보관하였으니 그 본 뜻이 어디에 있는가를 알 수 있습니다.

(3) 돌아보건대, 지금의 호적법은 다만 노비만을 기재하고 토지는 기재하지 않으니 도대체 무슨 의도입니까. 지금 마침 정기적으로 양전하는 때가 닥쳐왔고, 신고를 받는 일도 가까운 시기에 있을 것이니 신의 생각으로는 중앙과 지방에 명령을 내려서 토지가 있는 사람으로 하여금 그 字番 들어 차례대로 호적에 올려 넣으면 법은 시행되기 어려울 것이 없고 일은 매우 순조롭고 편리할 것입니다.

(4) 그렇게 되면 ① 백성들의 貧富를 두루 알 수 있어서 환곡을 나누어 주거나 부역을 분담시킬 수 있을 것이고, ② 관청의 문서를 남겨둠으로써 訟事의 발단을 줄일 수 있으며, ③ 청렴한 마음을 길러 탐욕의 풍습을 징계할 수 있을 것입니다.

(5) 대체로 탐욕의 풍습이 성하게 번지는 이유는 토지에서 생산되는 범위는 넓은데 조사할 길이 없기 때문입니다. 때문에 만일 한 번 큰 도의 감사나 큰 고을의 수령을 거치면 갑자기 토지가 곱절이나 불어나고, 토지가 없던 자도 토지를 갖게 됩니다.……설사 속이는 폐단이 있더라도 한결같이 호적으로 판단하면 얼마 안 가서 가난한 사람들에게 고르게 나누어질 것이니 어찌 富益富 현상이 갈수록 심해지는 것보다 낫지 않겠습니까.

(6) 돌아보건대, 신의 이 말에 대하여 반드시 저지시키고 훼방하는 논의가 많아 이해를 잡다하게 진술하면서 현혹시킬 계책을 만들 것입니다. 만일 전하께서 결단하여 시행하면서 동의하거나 이의하는 논쟁에 대하여 조목대로 묻는다면 신은 비록 어리석으나 재주를 다하여 漢나라 鹽鐵論의 반복된 변론처럼 하여 결국은 일치를 보는 성과가 있게 할 것입니다.

(7) 田土 이외에도 더러운 것을 탐하는 것이 풍속을 이루어 자질구레한 명색이 많습니다. 큰 고을 京邸吏들의 갖가지 공물에 대해 그 본 주인을 물으면 재상이 반이나 차지하고 점포나 가게, 해당 관청의 일 년 동안 그 매출고를 조사해 보면 大夫가 많은 비중을 차지하고 있습니다. 때문에 이런 하류의 장사치들은 모두 뒤에서 숨어 성원하는 자가 있어 명성과 위세가 높고 커서 訟事가 있으면 반드시 이기고 온갖 계책을 미리 강구하므로 호소하는 일이 있으면 반드시 뜻대로 합니다.

(8) 신은 모두를 다 알 수도 없고 지적하고 싶지도 않지만 이 상소문을 보는 사람은 얼굴이 붉어지고 마음 속으로 암암리에 부끄러워 하는 사람이 많으리라고 생각합니다. 전하가 진실로 仁政을 힘써 시행하고 탐욕의 풍습을 통렬히 고치고자 한다면 거의 근본을 다스리는 방도가 될 것입니다.12)

(본래 단락이 구분되어 있지 않는 것을 필자가 임의로 구분하고 번호를 붙임. 이하 인용문도 같음)

李錫夏의 상소를 통하여 당시 집권층이 土地를 兼倂하고 官廳·邸吏·市廛 등을 이용하여 致富하던 실상을 엿볼 수 있다. 李錫夏의 토지개혁안의 골자는 戶籍에 토지를 登載하자는 것이다. 그는 이러한 방식이 古例가 있음을 들고, 이를 통하여 집권층의 탈법적 兼倂을 징험하여 억제할 수 있다며 均田의 취지를 살릴 수 있는 현실적인 방안으로 주장하고 있다. 그리고 이러한 방안에 대해 반대의 논리를 펴는 자가 있으면 자신이 나서서 토론할 용의가 있다며 토지개혁 반대론자들과의 說辯도 不辭하겠다는 의지를 보이고 있어 상당한 정치적 판단과 결의를 가지고 이 개혁론을 주장하고 있음을 알 수 있다. 茶山丁若鏞이 고안하여 시행할 것을 주장한 戶籍양식인 「家坐表」에 宅·田·畓·錢·奴婢 등의 재산상황을 기록하는 난이 자세히 마련되고 있는데,13) 李錫夏의 '著田於戶籍' 주장은 결국 같은 남인계인 茶山의 주장과 통하고 있어 李錫夏의 주장이 단순한 개인적인 것이 아님을 느끼게 한다.14) 정조는 이에 대한 비답에서 전후의 의사표명을 생략한 채 '토지를 호적에 올리는 일은 시행할 수 없는 일이니 윤허하지 않는다'고 하고 있다.15) 그 논의가 가치가 없다는 것이 아니라 지금과 같은 政爭의 와중에서는 논의될 수 있는 사안이 아니라는 입장이었다.

李錫夏는 자신의 논의에 대해 '반드시 저지시키고 훼방하는 논의가 많아 현혹시킬 계책을 만들 것이다'며 반발을 예측하고 있었는데, 이러한 반발은 즉각 나타났다. 이석하의 상소가 있은 지 3일 만에 올라온 노론계 정언 申龜朝의 상소가 그것이다. 申龜朝는, 李錫夏의 상소가 '말이 경박하고 해괴하며 망령스러운 것이 많았다'며 沈煥之와 金履成을 규탄한 것을 변명하고, 李錫夏가 '일망타진하는 데 급급하여 억지로 한 곳으로 몰아넣은 것'이다 하여 黨派的 공격으로 규정하였다. 토지를 호적에 올리는 문제와 집권층의 謀利行爲에 대해서는

(1) 토지를 호적에 기재해야 한다는 말은 그의 옹색하고 얕은 소견으로 무슨 큰 이해관계가 있다고 소금이나 철을 전매하는 설까지 전하의 앞에서 진술한단 말입니까. 백성에게 殃禍를 가져오고 나라를 병들게 할 사람은 반드시 이 사람일 것입니다.

(2) 경저리의 공물이나 서울 市廛의 매상고에 대한 말은 말이 추잡합니다. 그는 재상이 반이나 참여하였다느니 사대부가 많다고 말하였는데 어떤 누추한 사나이가 이런 더러운 짓을 하는지 지적하지 않고 얼버무려 말을 해서 온 조정의 관료들로 하여금 모두 씻기 어려운 욕을 받게 하였습니다. 이것은 경박하고 사나운 사람이 이간질을 일삼으면서 전교에 응하는 것을 구실 삼아 감히 독한 수단을 쓰는 것입니다. 이 같은 사람은 경연의 대열에 그대로 둘 수 없으니 속히 벼슬을 삭탈하는 법을 적용하기를 그만둘 수 없습니다.

라고 하며 李錫夏의 치죄를 주장하고 있다.16) 이에 대해 정조는 '상소내용이 해괴하니 그대도 수치를 참는 사람 중의 한 사람이다'며 위로하고, 처벌하자는 주장에 대해서는 바른 말을 구하는 전교에 응한 것이라는 이유로 비켜가고 있다.17)

이상과 같은 공방은 개인적인 의견으로만 보기 어렵다. 사안의 성격도 그러하지만, 이틀 뒤에 다시 올린 李錫夏의 반박상소에서 申龜朝를 비판하면서 그의 '태도가 당파를 비호하는 데 급급한 것'으로 규정하고 있기 때문이다.18) 두 臺諫이 전면에 나서 공방을 하고 있지만 이들의 공방은 실은 蔡濟恭金鍾秀 양 계열 간의 공방임이 분명하다. 이들은 하나의 뚜렷한 계파의 범주를 가지고 정쟁에 임하고 있었고, 金鍾秀系가 토지개혁에 반대하고 있었다. 김종수를 중심으로 하는 일련의 노론세력이 정조 18년 이후 강고하게 단일한 정치집단으로 재결집되어 있었으므로 결국 토지개혁의 최종 장애는 흔히 '벽파'로 알려진 노론 내부의 강경집단이었다. 따라서 토지개혁에 대한 전망은 이들의 반발을 어떻게 제지하거나 유화할 수 있느냐에 달려 있다고 할 수 있는데, 정조 말년까지 두 계열 간의 정쟁은 더욱 치열해져 갔고, 이러한 정쟁을 조정하는 와중에서 정조가 急逝함으로써 田政改革을 위한 정치력의 확보는 결과적으로 실패하였다. 이후 수차례 제기된 토지개혁과 量田 주장에 대해 정조가 한결같이 '근본적인 기강의 확립'19) '朝廷搢紳들의 화목'20)을 그 전제로 지적하고 있는 것은 이러한 사정을 표현한 것이다. 토지개혁의 문제는, 심지어 量田 문제 조차도 政爭과 맞물려 있던 상황에서 그 성패 여부는 정조와 일련의 개혁진영의 정쟁에서의 성공에 의존하게 되었다. 정조의 죽음을 결정적인 계기로 해서 이들이 결국 패배함으로써 정치권의 자발적인 추진에 의한 토지개혁의 가능성도 아울러 사라지게 되었다.

18년 7월에 있은 李錫夏申龜朝의 공방 이후에도 토지개혁의 주장은 개진되었다. 19년 11월에 잇달아 재기된 湖南의 僉知梁周翊과 湖西의 부사직 金鼎國의 상소가 그것이다.21) 梁周翊의 상소에서 논한 時務 12條 가운데 '貧富均等'이 首條로 올라 있지만 그 내용은 전하지 않는다. 별도로 올린 책자에서 詳論되었을 것으로 추측되는데, 이에 대한 정조의 비답을 통해서 보면 限田이나 名田論의 주장이었을 것으로 추정된다. 거의 같은 시기에 湖西의 金鼎國도 상소하여 토지개혁을 청하였다.그는 정조 2년의 『大誥』에서 '正經界'를 논한 구절을 아직까지 암송하며 감격해하고 있다 하고, 故處士柳馨遠의 田論을 모방하여 公卿大夫로부터 士庶에 이르기까지 分等하여 結數를 한정하는 名田論을 시행할 것을 주장하고 있다. 이리하면 富人의 토지를 빼앗을 필요도 없고 처음에는 큰 更張이 아니더라도 균등 소유로 나아갈 수 있다는 것이다. 金鼎國은 또한 量田 문제를 언급하여, 양전이 제대로 시행되지 못하는 것은 隱結이 누락분의 태반을 차지하는데 隱結은 관리나 수령·京司의 녹봉과 경비가 적기 때문에 이를 보조경비화하여 보태고 있고, 수령이 스스로 이를 드러낼 수가 없기 때문이라는 것이다. 따라서 녹봉을 후하게 해 주는 것이 양전을 성공적으로 추진하기 위한 전제가 된다는 현실적인 주장도 아울러 개진하고 있다. 金鼎國 이후 사료상으로는 더 이상 토지개혁론이 개진된 것은 확인되지 않는다. 田政을 전반을 두고 보자면 이 이후는 22년경부터 量田 주장이 재개되고 있지만 개혁은 치열한 정쟁 속에서 현안에서 밀려나 있었다.

Ⅱ. 奴婢制改革論議

조선후기 노비정책의 추이는 身分歸屬制度의 완화, 身貢의 減縮, 推刷作業의 간소화로 대별할 수 있다. 身分歸屬制度 완화문제는 주로 奴婢從母法의 실시로 구체화되었는데, 顯宗 10년(1669) 西人宋時烈이 주장하고 南人許積이 찬성하여 실시된 이후 肅宗代에 들어와 置廢를 반복하다가 英祖 7년 정월 초하루 子時를 기하여 從母法을 다시 시행하기로 결정22)한 이후 正祖 말년에 이르기까지 이에 대한 改變은 나타나지 않았다. 정조대에는 신분귀속 문제는 전혀 거론되지 않았다.

정조 즉위 직후 노비제에 대한 조처는 奴婢推刷官의 혁파로 나타났다. 정조는 원년 5월에 內奴婢推刷를 위해 內需司에서 추쇄관을 파견하는 것을 중지하게 하였고,23) 다음 해 2월에 비변사에서 이를 실행하기 위한 『八道內奴婢推刷革罷節目』을 마련해 보고하였다.24) 이를 통하여 내수사 관리가 파견되어 행하던 추쇄작업은 각 該邑에서 10년에 한 번 奴婢案을 수정하여 巡營에 보고하고, 巡營에서 成冊하여 內需司와 刑曹에 上送하는 것으로 바뀌었다. 이는 또한 內奴婢에 있어서도 자연히 定摠法이 실시되는 것을 의미하기도 하였다.25)

이 내노비 추쇄관혁파는, 대다수의 관노비가 道比摠에 의하여 해당 읍에서 추쇄를 담당하던 상황에서 예외적으로 추쇄관을 파견해 오던 成均館과 四學, 內需司 노비 중에서 내수사 노비만 대상으로 한 절차상의 이정이어서 노비제 혁파란 큰 목표에 비추어 본다면 하나의 미미한 사안에 불과하였다. 따라서 이 조처는 추쇄관의 중간부정을 막아 가난한 良民에게 白地侵漁하는 폐단을 근절하기 위한 것이 일차적인 목적이었으나, 오히려 영조대의 奴貢 감축(영조 31, 乙亥)·婢貢 폐지(영조 5, 甲午) 조처들을 계승하고26) 정조의 노비문제 해결에 대한 성의를 표방한다는 상징적 의미가 더 컸다. 앞서 본 바와 같이 정조가 즉위 직후부터 의욕적으로 추진한 일련의 宮房田 이정조처와 마찬가지로 2년 6월의 『大誥』의 정치개혁선언을 4개월 앞두고 개혁을 위한 자기기반의 정리라는 정치적 목적을 가졌던 것으로 판단된다.

이 추쇄관 혁파는 당초의 목적과는 달리 그다지 효과를 거두지 못한 듯하다. 革罷事目이 나온 이후에 추쇄관이 내려가지는 않으나 奸弊는 여전하다든가27) 道內의 공납징수가 부실하니 해당 道臣들을 파직하자든가28) 심지어는 추쇄관 혁파 이전보다 폐해가 더 심해졌으니 추쇄관을 복구하자는 의견까지 제기29)될 정도였기 때문이다.

정조대의 노비 문제에 있어 가장 문제로 되고 있었던 것은 노비층의 의도적 身役 회피와 실제 元摠의 감축, 노비의 공납부담의 과중, 그리고 이에 따른 공납수납의 어려움이었다. 減貢을 해 주어야 할 형편이었는데 달리 元摠을 채울 마땅한 給代策이 없었던 것이다.

寺奴婢는 숫자상으로도 公奴婢의 대부분을 차지하므로 개혁의 주장은 주로 이 寺奴婢를 대상으로 제기되었다. 또 內奴婢나 驛奴婢는 寺奴婢에 대한 釐正案에 준할 수 있었기 때문에 寺奴婢에 대한 釐正策은 公奴婢 일반을 대표하였다. 寺奴婢 문제에 대한 대책은 크게 두 가지 방향에서 이루어졌다. 하나는 貢納을 줄이고 그것을 補塡할 給代策을 강구하는 것이고, 다른 하나는 아예 노비라는 名目을 없애고 良役化하자는 것이었다. 公奴婢에 한한 것이긴 하지만 노비제를 혁파하자는 것이다.

정조대에 노비제를 良丁으로 塡代하자는 주장은 비교적 일찍부터 제기되었다. 6년 2월에 전라감사로 있던 朴祐源이 상소가 그것이다.30) 이에 대해 비변사는 수령을 신칙하여 잘 수괄케 하여 比摠 충당을 원활히 하자는 극히 소극적인 대책을 건의하고 있어 良丁으로 代塡하자는 주장은 논외로 치부하고 있다.31) 그러나 이후 공노비 철폐의 주장은 계속 제기되었다. 이들 주장은 대체로 奴婢나 良人이나 백성이기는 마찬가지이고 布는 양인의 포를 받아 쓰는 것과 마찬가지이니 노비라는 명목을 없애고 '奉足' 등과 같은 명칭을 부여하고, 身役도 당대에 한하게 하자는 내용을 담고 있었다.32)

이리하여 정조 8년에 노론계인 前洪忠監司金文淳의 寺奴婢 개혁건의에 대해 정조가 諸道에 行會하여 대책을 자세히 진달하게 하여 품처하라고 下敎한 것을 시발로 여러 道臣들이 노비제 개혁안에 대해 본격적으로 대안을 제시하였다. 제1차 노비제 개혁논의였다. 8도의 道臣 모두가 각각 해당 道의 사정에 바탕하여 개선안을 제시하였는데 이들의 의견은 크게 세 가지로 나누어지고 있다.33) 첫째, 노비의 이름을 다른 명색으로 바꾸고, 贖身을 허락하고 役을 一身에 한정하자는 주장이다. 곧 奴婢制廢止論이라 할 수 있겠는데, 경기감사 沈이之와 경상감사 李秉模의 의견이 이에 해당한다. 前 함경감사 李命植의 의견도 다소 주장의 강도가 약하다고 생각되지만 이 견해에 접근한다고 볼 수 있다. 둘째, 지방관을 신칙하여 수괄을 엄격하게 하자는 견해로, 첫번째의 奴婢廢止論과 對極을 이룬다. 前 평안감사 李性源의 의견이 이에 해당한다. 셋째, 元摠에 비추어 다시 수괄하되 부족분에 대해서만 良人를 保人으로 삼아 代充하자는 견해로, 한정적·부분적으로만 贖身을 인정하는 견해이다. 전라감사 趙時偉와 홍충감사 申大升의 의견이 이에 해당한다. 노비제 폐지에 관해서는 소극적으로 반대하는 것으로 파악된다.

이에 대한 비변사의 입장은, 노비 名色의 폐지를 '大變通' '大更張'에 관계된다며 반대하고, 수령을 신칙해 잘 수괄케 하자는 극히 소극적인 것으로 나타난다. 정조도 이에 따르고 있다.34) 이 때의 개혁논의는 비교적 대규모 논의로서는 처음이었던 만큼 實狀을 잘 알고 있을 道臣들의 의견을 광범히 모으는 데 그치고 있음을 알 수 있다.

다시 노비제 개혁 논의가 현안화된 것은 정조 14년 이후부터이다. 14년 4월에 咸陽에 어사로 나갔던 남인계 崔顯重35)이 復命時에 서계별단을 올리면서 노비의 명목을 없애고 寺保라는 명칭을 붙인 다음 한결같이 해마다 良丁을 뽑는 규례에 따라 빈 자리가 나는 대로 보충하자는 개혁안을 제시하였다.36) 이에 대하여 좌의정 蔡濟恭과 우의정 金鍾秀는 모두 개혁의 필요성은 인정하나 寺保案은 결국 良奴의 명분을 저해할 것이라는 취지로 반대의 입장을 표명하였다.37) 이에 정조는 두 정승에게 자신의 개혁의 입장을 설명하고 잘 보좌해 주기를 간절히 당부하는 것으로 그치고 있어 일단 논의는 중단되었다.

노비 문제의 심각성을 여실히 느껴 오던 정조는 이 시기가 개혁의 호기라 생각했던 것 같다. 앞서 살펴본 토지개혁론의 경우를 포함하여 정조 14년 이후는 여러 측면에서 개혁적 조치가 추진된 바 있다. 정조는 이 시기 좀더 정확히 문제의 실상을 파악하기 위해 寺奴婢의 폐단을 조사하라는 명을 내렸었고,38) 비국당상을 소견하고 身貢 폐단 해결에 대한 자신의 고민을 내비치기도 하였다.39) 마침내 15년 3월 말 정조는 좌의정 채제공에게 노비제 개혁에 대한 여러 방안을 상세히 소개하고, 이를 참고하여 대책을 강구할 것을 지시하였다. 이 또한 그간 정조가 스스로 개혁의 방안을 강구하기 위해 채집한 것들인데, 채제공에 이를 제시한 것은 이 기회에 크게 한 번 변통해 보려는 정조의 의지에서 나온 것이다.40) 이로써 노비제 개혁논의가 재개되었다. 제2차 노비제 개혁논의이다. 그러나 정조의 의욕과는 달리 이 논의는 아무런 결실을 맺지 못했다. 정조가 채제공에게 대책을 강구하도록 지시한 이후 京外의 신하들에게 收議하였는데, 나름으로 의견을 개진한 사람은 네 사람뿐이었다. 좌의정 蔡濟恭은 '바로잡을 만한 계책이 없다'고 대답하였고, 충청도 관찰사 朴宗岳과 경상도 관찰사 鄭大容은 노비 명색을 존속시키는 범위 안에서의 개선안을 피력하였다. 이에 비해 선혜청 당상 徐有隣은 贖價를 받고 免賤을 허락하고 이를 바탕으로 給代하는 바탕으로 삼자는 의견을 피력하였다. 전체적 맥락에서 보면 조건적이긴 하지만 노비 名色의 폐지를 주장하는 것으로 보인다.41) 『실록』에서는 이 사실을 등재한 다음 맨 마지막에 '나머지는 의논드리는 자가 없었다(餘無獻議)'라고 밝히고 있다. 제1차 개혁논의 때 국왕의 명에 의한 것이긴 하지만 여러 道臣들이 자유롭고 열의를 가지고 의견을 개진하던 것과 비교해 보면 이 2차 논의의 시기에 와서는 정치적 사안으로서의 긴박성이 더 커져서 입장 표명이 보다 신중해지고 있었던 상황을 짐작할 수 있다.

2차 개혁논의가 결실을 맺지 못한 것은, 이후의 정국의 추이와도 관련하여 이해될 수 있다. 2차 개혁논의가 있었던 정조 15년 3월 이후 이 해 후반기에 가면서 채제공을 중심으로 한 일련의 개혁조치에 대해 그 반대편에서 西學을 빌미로 사상공세를 펼쳐 나가자 이와 관련한 공방들이 정국의 주요현안이 되고 있었다. 채제공은 15년 12월에 좌의정에서 해임되었다.

노비제 혁파가 다시 거론된 것은 정조 17년 말 南人系 장령 李鎭宅의 상소에서 비롯되었다. 李鎭宅은 폐단의 원인이 '종'이라는 한 글자에 연유하므로 奴婢續案을 영원히 폐지하여 다른 名色으로 바꾸어 만들고, 일반 백성들과 동일하게 身役만을 지워 양민과 천민을 똑같이 대우하자고 주장하였다. 寺婢의 공납에 대한 한 조항은 다시 징수할 곳이 없으나, 이른바 寺婢의 공납이라는 것도 잡비를 제하고 나면 1명당 25文의 돈을 무는데 그 액수가 많지 않아 보충하기가 쉬우니 감영과 고을에 위임하여 좋은 방편에 따라 처리하게 하는 것이 타당하다는 것이다.42) 앞의 14년에 제기된 같은 남인계인 崔顯重의 주장과 비슷하다. 이에 대해 정조는 자신도 대대적인 개혁을 희망하고 있지만 大臣(蔡濟恭)이 교체됨으로 인하여 지금껏 지연되었다고 동의를 표하고, 寺奴의 제반 폐단에 대해서는 묘당으로 하여금 관문을 보내 諸道에 엄히 신칙하도록 하겠다고 비답을 내렸다.43) 곧 이어 18년 여름에 老論系 판중추부사 朴宗岳이 상소하여 역시 노비제의 개혁을 주장하였다. 박종악은 內寺奴婢의 폐단에 대해서 옛날 孝宗 때에 宋時烈이 그 법의 폐지를 청했지만 그 때 조정의 의논이 서로 어긋났기 때문에 끝내 시행되지 못했다며 노비제 폐지를 老論의 傳統的見解로 강조하고 있는 것이 특징이다.44) 노비제 혁파를 반대하는 근거가 된 名分論·箕子遺制論·財政論에 대한 박종악의 所論은 당시로서도 특별한 의견은 아니고 오히려 혁파론자의 所論 중 가장 기초적인 부분에 해당한다. 또 朴宗岳은 앞에서 본 15년의 2차 개혁논의에서 노비제 혁파를 반대하였었는데 불과 3년 만에 자신의 주장을 바꾸고 있는 점을 고려하면, 박종악의 상소는 앞의 장령 李鎭宅의 상소로 표현된 南人系의 주장에 대한 노론의 주장으로서의 의미가 강하다.45) 18년 이후의 치열해진 政爭의 흐름에서 노비제 문제도 政派的名分과 연결되어 간 것이다. 이에 대해 정조는 '경의 말을 기다리지 않고서도 꼭 바로잡으려고 하였다'고 비답을 내렸다. 그럼에도 불구하고 노비제 개혁을 둘러싼 논변은 나타나지 않았고, 특별한 대책 강구가 모색되지도 않았다.

이러한 사정은 이후 오랫동안 지속되다가 정조 말년인 22년에 이르면 노비제 개혁의 논의들이 다시 제기되기 시작하였다. 이 때의 문제제기는 주로 對民施政의 실제 담당자였던 監司·兵使들의 장계를 통해서 이루어졌다. 따라서 정파적 명분으로 주장되기보다는 현실의 상황이 더 이상 개혁을 미루기 어려워진 데서 말미암은 것이다. 22년 3월 前 평안병사 任률이 入侍하여 평안도의 軍弊에 대해 보고하였다. 그 내용은 奴三手가 가장 큰 痼弊가 되고 있는데, 良三手는 良人이라 칭하고 奴三手는 私賤이라 칭하며 同事하려 하지 않아 奴三手는 모두 도망하여 대오의 반이 비었다. 따라서 官·鎭門에서 聚點하거나 병사가 操鍊할 때 責立하는 것이 전적으로 主戶에 위임하여 혹 雇立하거나 借名한다. 올해도 이같이 하고 내년에도 이같이 하니 백성의 뼈에 사무치는 원망이 된다. 그러니 奴良의 명색을 혁파하여 三手軍으로 통칭하여 빠진 것에 따라 充定하는 안을 묘당으로 하여금 품처케 하자는 것이었다.46) 사흘 후에 비변사에서 覆啓하였는데, 평안병사를 역임한 少論系 호조판서 金華鎭과 老論系 상호군 鄭民始가 동의하여 마침내 奴良의 명색을 혁파하고 일체 三手軍으로 통칭하기로 결정하였다.47) 이 사안은 奴婢身貢에 관한 것은 아니지만, 賤役의 하나였던 奴三手軍을 혁파하여 奴良 명색의 타파를 이루어 낸 것이다. 다음 달에는 北關의 貢奴 중에서 가장 피해가 컸던 海奴들에게 冬等을 감면해 주도록 조처하였다.48)

노비제 혁파 주장은 22년 가을에 본격적으로 제기되었다. 南人系인 능주목사 李宗燮이 응지 상소를 하여 원래의 寺奴婢의 명색을 개칭하되 일체 樂工의 保人과 選上되는 奉足의 예처럼 하여 '某司奴의 保人'이라고 칭한 뒤 良丁에 뒤섞이게 해 주자고 주장하였다.49) 이에 대해 정조는 長文의 비답을 내려 해당 고을에서 保人의 이름으로 대신 받아들인 예가 있다면 그대로 하라고 윤허하였다. 또한 '內奴나 驛奴도 노비인 것은 마찬가지이니 그들에 대한 폐단을 똑같이 각별하게 구제하여 대개혁 작업이 이루어지기 전이라도 조금이나마 실효를 거둘 수 있게끔 하라'고 하여 노비제에 대한 대개혁이 임박했음을 강하게 시사하였다.50) 이 비답 가운데서 정조는 개혁의 가장 큰 장애를 개혁반대론자들이 주장하는 箕聖遺制論이라고 지적하고 '지금까지 결행하지 못하고 있는 이유도 바로 이 때문이다'고 하고 있는데, 箕聖遺制論은 노비 名分不毁論이 주된 내용이었다. 따라서 僧役이나 특정 고을의 전례를 들어 노비 名色의 폐지를 윤허한 이 시점에 와서는 정조 자신은 노비를 해방하지 않고서는 대안이 없다는 생각을 확고히 한 듯하다. 또한 이 날에 전교를 내려 지난번 실행한 북관 海奴의 減貢조처에 대해 '이 일을 얼마나 잘해서 노비들을 기쁘게 해 주었는지를 살필' 어사를 파견하겠다며 묘당으로 하여금 뽑아 올리게 하였는데,51) 노비제 혁파를 염두에 두고 민심의 동향을 살피려는 의도였다고 생각된다. 다음 날에는 李宗燮의 상소에 대해 입시한 여러 신하들과 대책을 상의하고 있어,52) 이 시기에 노비제 개혁문제가 다시 현안화되고 있었다. 이 자리에서 關西에서 노비공납을 保로써 代捧한 前例가 있었음이 확인되었다. 나아가 정조는 노비명색 혁파와 관련하여 箕聖遺制論을 宋時烈의 內需司廢止論과 대비시켜 먼저 內奴婢의 名色을 혁파하는 방안을 강구하도록 지시하였다. 반대파의 명분을 반대파의 논리를 가지고 깨뜨리고, 국왕 자신의 기득권과 관련된 것부터 혁파함으로써 차후의 大更張을 유도하려는 정조의 능숙한 정치력이 잘 나타나고 있다. 그러나 정조의 성의와는 달리 비변사는 '고칠 방도가 없다'고 복계하였다.53)

다음 달인 10월에 들어 寺奴의 명색을 영구히 혁파하고 良役으로 還定하자는 주장은 계속 이어졌다. 10월 11일에 있은 경주부윤 吳鼎源의 상소가 그것이다.54) 오정원은 경주에서는 이미 散亡한 寺奴 372명을 良軍으로 代充하여 良水軍이라 이름해 왔는데 이는 本州만 그런 것이 아니고 道內各邑에 모두 이런 이름이 있어 奴役이 변하여 良役이 된 것은 이제 일상적이기까지 하다고 실정을 보고하고 있다. 따라서 경주의 경우도 이 예를 방조하여 寺奴의 명색을 영구히 혁파하고 比摠을 良役으로 還定하고, 婢의 경우는 6口를 1奴로 쳐서 계산하자고 주장하였다. 물론 이 良役을 채우기 어렵겠지만 寺奴를 수괄하는 것보다는 나을 것이라며 어쩔 수 없는 일이라고 하고 있다.55) 이에 비변사에서 內寺奴婢·尙衣院 노비를 변통시키는 사안에 대한 重臣들의 의견을 수괄하여 보고하였다. 제3차 개혁논의라 할 수 있다. 이 때의 논의는 주로 奴婢名色의 存置 여부에 초점이 맞춰지고 있었다. 소소한 減貢조처로서는 문제를 해결할 수 없다는 인식들이 전제가 되고 있었던 것이다.

良丁으로 바꾸어 充丁하자는 안에 대해서는 金文淳·趙尙鎭·趙鎭寬·申大顯·徐龍輔는 찬성을 하고, 李時秀·李書九·沈煥之는 반대입장을 분명히 하였다. 鄭民始의 경우는 결과적으로는 반대인 것처럼 보이나 앞에서 奴三手의 혁파에서 奴良 명분의 폐지에 찬성하고 있었던 것으로 보아 찬반을 쉽게 단정하기 어렵다. 李漢豊의 경우는 武臣 출신이었기 때문에 논의 자체에 적극 참여하지 않은 것으로 이해된다. 李益運은 원칙적으로는 찬성하나 名分에 위배되는 점이 있으므로 억지로 주장하지는 못하겠다는 의견이어서 소극적인 찬성으로 판단된다.56)

鄭民始·李漢豊·李益運을 贊反兩論에 소속시키지 않으면, 이들을 제외한 8명의 重臣 가운데 찬성 5명, 반대 3명으로 전반적으로 찬반의 兩論이 竝立하나 찬성의견이 우세한 것으로 나타난다. 이는 15년에 있었던 2차 개혁논의에서 徐有隣 혼자서만 노비명목 폐지에 찬성하고 있었던 것에 비하면 노비 名目의 혁파에 찬성하는 견해가 우세해진 것이다. 이러한 찬성론의 신장에 바탕하여 정조가 '戶判이 의논드린 내용 가운데 나오는 이른바 庚辰年間에 바로잡았던 조목들을 道臣으로 하여금 監營의 文簿 중에서 상고하게 하는 동시에, 경주 이외의 제 읍에서도 똑같이 바로잡지 않으면 안 될 사항들을 두루 찾아내어 논리적으로 상세하게 대책을 강구해서 장계로 보고토록 하라'고 하교하여 제3차 개혁논의에서는 內寺·상의원 노비를 良丁으로 代充하는 것이 원칙적으로 결정되었다.57)

조정에서의 이러한 논의를 알지 못했던 지방의 수령은 계속하여 노비제 혁파를 피할 수 없음을 알려 오고 있었다. 같은 달 22일에 있은 報恩縣監尹悌東의 상소가 그것이다. 尹悌東은 '이 縣에 부임해 와 보니 奴婢輩가 10∼100명씩 무리를 지어 呈訴하는 일이 없는 날이 없었다'며 노비 폐해의 실상·공납수납 현황을 상세히 진달하고, '지금부터 노비의 名色을 영구히 혁파하여 保人·役人이라 이름하여 60세가 되면 면제해 주고 代이하는 것을 한결같이 良役에서 하는 것과 같이 하면 노비가 된 자들은 반드시 歡天喜地할 것이다'고 건의하고 정조의 결단을 촉구하고 있다.58) 비변사는 吳鼎源 상소에 의해 영남의 사례를 문의하라고 했는데, 이 문제도 영남 사례를 조사해서 뒤에 같이 품처하겠다고 하여 윤허를 받았다.59) 그러나 비변사는 별다른 대책을 강구하지 못하였다. 이 해 12월 30일에, 靈巖郡守宋文述이 상소하여 노비공납의 폐단에 대한 대책을 문의한 것에 대해 覆啓를 하면서 '이전에 강구한 것이 爛熟하지 않았던 것은 아니지만, 良策을 얻지 못했으니 진실로 갑자기 의논하기 어렵다'며 더 이상의 대책이 없다고 보고하고 있다.60) 영남의 사례를 조사해 보고하겠다던 비변사는 이 시점까지 조사를 바탕으로 대책을 안출해 내지 못하고 있었고, 이후 결국 보고되지 못하였다. 영남의 사례를 조사하는 것은 노비 名色을 혁파를 전제로 한 시행방법에 관한 것이었으므로, 실은 비변사 주도세력이 오히려 개혁을 지연시키고 있었다고 판단된다.

이 시점에 오면 노비제는 그 제도를 온존하는 한 제도 내부에서 해결의 방도를 찾을 수 없는 마지막 단계에 도달하였다. 정부의 입장으로서는 이제 노비제의 모순구조를 방기하거나 아니면 노비제 자체를 혁파하여 노비를 해방하는 두 가지 방안을 두고 양자택일을 해야 하는 상황에 직면하고 있었다. 한편으로 이 시점에 오면 노비제의 문제는 그것을 온존·혁파했을 경우 상정되는 損益을 둘러싼 정치세력의 葛藤을 어떻게 조정하느냐는 정치적 문제로 轉移되게 되었고, 노비제 존폐 문제는 정치세력간의 名分을 둘러싼 공방으로 진행될 개연성이 증대되고 있었다. 이후 노비제 개혁의 논의는 더 이상 나타나지 않았다. 정치적 결정만이 남게 되어 더 논의할 필요도 없어진 것이다.

이상에서 살펴본 바를 바탕으로 노비제 개혁 여부에 대한 各人의 입장을 다시 정리하면 다음과 같다. 이들의 주장은 크게 세 가지로 분류할 수 있다. 첫째, 노비해방을 찬성하는 견해로, 良丁으로 代充하자는 주장은 결국 奴婢名色의 혁파를 결과할 것이라는 점에서 이 견해에 속한다고 할 수 있다. 둘째, 일시적으로만 良丁代充을 허용하여, 노비명색의 철폐에는 반대하는 의견들이 있다. 일종의 절충론이다. 寺奴婢制의 개혁을 찬성하면서도 名分의 문제와 관련하여 의견개진을 주저하는 경우도 소극적 찬성이란 의미에서 여기에 포함시킬 수 있겠다. 셋째, 奴良 명분을 강조하며 良丁代充이나 노비명색 철폐를 분명히 반대하는 입장이다.

<표> 奴婢制革罷에 대한 諸臣의 입장

번호

시기

관직

성명

黨色

주장내용

비고

1

6년 2월

전라감사

朴祐源

서인

혁파주장

2

8년

前홍충감사

金文淳

노론

寺奴婢 개혁건의

3

8년 10월

경기감사

沈이之

노론

혁파찬성

1차 논의

4

〃

경상감사

李秉模

노론

혁파찬성

〃

5

〃

함경감사

李命植

노론

혁파찬성

〃

6

〃

평안감사

李性源

노론

혁파반대

〃

7

〃

전라감사

趙時偉

소론

소극적 찬성

〃

8

〃

홍충감사

申大升

서인

소극적 찬성

〃

9

14년 4월

함양어사

崔顯重

남인

혁파주장

10

〃

좌의정

蔡濟恭

남인

소극적 반대

11

〃

우의정

金鍾秀

노론

혁파반대

12

15년 3월

선혜청당상

徐有隣

소론

혁파찬성

2차 논의

13

〃

충청감사

朴宗岳

노론

혁파반대

〃

14

〃

경기감사

鄭大容

노론

혁파반대

〃

15

17년 12월

장령

李鎭宅

남인

혁파주장

16

18년 8월

판중추부사

朴宗岳

노론

혁파주장

17

22년 3월

前평안병사

任 률*

奴三手 혁파주장

18

〃

호조판서

金華鎭

소론

奴三手 혁파찬성

19

〃

상호군

鄭民始

노론

奴三手 혁파찬성

20

22년 9월

능주목사

李宗燮

남인

혁파주장

3차 논의

21

22년 10월

경주부윤

吳鼎源

(노론)

혁파주장

〃

22

〃

좌참찬

鄭民始

노론

소극적 반대

〃

23

〃

이조판서

金文淳

노론

혁파찬성

〃

24

〃

병조판서

李時秀

소론

혁파반대

〃

25

〃

예조판서

趙尙鎭

서인

혁파찬성

〃

26

〃

호조판서

趙鎭寬

노론

혁파찬성

〃

27

〃

한성좌윤

申大顯*

소론

혁파찬성

〃

28

〃

한성우윤

李漢豊*

소론

소극적 반대

〃

29

〃

호군

徐龍輔

소론

혁파찬성

〃

30

〃

좌승지

李書九

노론

혁파반대

〃

31

〃

호군

李益運

남인

소극적 찬성

〃

32

〃

우의정

沈煥之

노론

혁파반대

〃

33

〃

보은현감

尹悌東

노론

혁파주장

〃

(*표는 무반출신을 표시한 것이고, 서인은 노론·소론이 불분명한 경우임)

이상으로 의견을 표현한 총 33개의 경우 중에는 金文淳·朴宗岳·鄭民始는 견해가 두 번 표출되었으므로 人的으로 보면 30명의 의견이 제시되었다.

먼저 당색별로 의견을 분류해 보면, 少論의 경우는 李性源·李時秀계61)는 반대하고, 徐龍輔계는 찬성하고 있는 것으로 나타난다. 少論金尙喆系인 金華鎭도 奴三手 혁파에 찬성하고 있다. 少論의 경우는 贊反兩論이 비교적 뚜렷이 나뉘고 있다. 南人의 경우는 崔顯重·李鎭宅·李宗燮이 선두에서 개혁을 주창하고 蔡濟恭·李益運의 宰相級에서는 愼重論을 펴고 있는 것으로 나타난다. 이들은 같은 남인 내에서 洪秀輔·蔡弘履·睦萬中 계열이 反蔡 진영으로 돌아선 이후 채제공을 중심으로 강한 계파적 결속을 유지하였다. 따라서 일부 僻派쪽으로 접근해 간 부류를 제외한 나머지 남인들은 노비제 개혁에 적극적인 입장을 유지하였다고 할 수 있다. 老論의 경우는 수적으로 많고 계파도 다양하므로 확연히 찬반 양론으로 구분하기 어려운 점이 있다. 그러나 흔히 時派로 분류되어 오던 金文淳·李命植·朴宗岳·鄭民始·李秉模는 강도의 차이는 있지만 대체로 개혁에 찬성하고 있고, 僻派인 金鍾秀·沈煥之·李書九는 반대의 입장을 분명히 하고 있었다. 따라서 노론의 경우 時派는 찬성, 僻派는 반대한 것으로 이해해도 무방하다.

이처럼 노비제 개혁 문제에 대해서는 노론·소론·남인 모두가 黨色에 따라 단일한 입장을 견지한 것은 아니며, 모든 黨色 내부에서 찬반 양론이 병존하고 있었다.

정조는 자신의 노비제 개혁의 목표를 蔡濟恭을 통하여 정책화하려 하였고, 은연중 그를 개혁의 중심주체로 상정하고 있었다.62) 노비제 혁파는 老論 벽派의 주장이며 正祖와 南人의 반대로 개혁이 저지되었다는 견해가 있지만,63) 사실은 이와 정반대이다. 노론 중에서도 대부분 찬성을 하고 있으나 벽파계열에서는 명분상 드러내 놓고 반대를 하지 못했지만 실제적으로는 개혁에 반대하여, 이들에 의해 개혁이 지연되고 있었다.

맺음말

이상으로 정조대의 토지제·노비제 개혁에 대한 노력을 살펴보았다. 정조가 24년 6월에 逝去한 이후 純祖代에 와서 노비제 개혁은 辛酉革罷로 부분적으로 계승되었다. 그러나 그 개혁의 폭은 정조대의 희망과는 동떨어진 것이었고, 토지제 개혁은 순조 20년에 量田이 한 번 현안으로 논의되었을 뿐 量田조차도 끝내 이루어지지 못하였다. 정조순조대의 이러한 정치권에서의 개혁 움직임이 끝내 실행으로 옮겨지지 못한 것은 정치권 내부의 제 집단 간의 權力關係에 그 원인이 있었던 것으로, 개혁을 반대하는 측을 제압할 政治力의 不在 때문이었다.

토지제 개혁·노비제 혁파라는 두 사안이 동일한 성격의 현안은 아니지만, 親정조의 성향을 띠는 계열(시파)은 찬성을 하고 反정조 성향의 벽파는 두 사안 모두 강경하게 반대하였다. 이는 정조의 정책의지가 정치세력의 黨論보다 상위에서 정국을 주도했다는 사실을 방증한다. 위의 두 사안은 중세사회의 질서를 크게 更張하는 대표적 사안이었으므로 노론 벽파계열의 정치노선이 보수적 성향이 가장 강했다고 할 수 있다. 정조 14년 이후 이러한 사안에 대한 찬반의 입장이 구래의 권력적 정쟁을 더 강화하여 치열한 갈등을 야기하였고, 특히 정조 18년에 들면서 화성 축조가 시작되자 개혁과 보수의 갈등이 전면전의 양상을 띠어 가고 있었다. 개혁추진을 위해 마지막으로 남은 것은 정치력으로 개혁반대론을 제압하는 일이었다. 이러한 상황에서 정조에 의해 華城이 개혁의 마지막 대안으로 축조되고 있었다.

* 釜慶大學校 인문대학 사학과 강사

1) 정조왕정을 절대주의로 언급한 경우는 적지 않으나 이해 논점을 정확히 제시한 경우는 드물다. 논점을 君主論에 한정하고 있고 정조왕정의 전체 성격을 절대주의로 직접 명언하지는 않았지만 이에 접근해 있는 견해로는 李泰鎭, 「正祖의 『大學』 탐구와 새로운 君主論」『李晦齋의 思想과 그 世界』, 성균관대 大東文化硏究院, 1992；「正祖」『韓國史市民講座』 13, 1993이 대표적이다.

2) 『正祖實錄』卷8, 3년 11월 27일(丁未).

3) 金夏材는 이후 정조가 소론 徐命善에게 정국을 주도하게 하고 노론을 정국에서 배제시켜 나가자 동왕 8년 7월 이를 극단적으로 비난한 凶書를 올려 伏誅되었다.

4) 『正祖實錄』卷9, 4년 5월 11일(己丑).

5) 『正祖實錄』卷31, 14년 8월 16일(甲子).

6) 위와 같음.

7) 『正祖實錄』卷30, 14년 2월 13일(甲子).

8) 『備邊司謄錄』 179冊, 정조 15년 11월 10일, 894∼895쪽.

9) 『備邊司謄錄』 180冊, 정조 16년 6월 30일, 53쪽.

10) 『正祖實錄』卷31, 14년 8월 20일(戊辰).

11) 『正祖實錄』卷32, 15년 정월 22일(丁酉)；『承政院日記』同日條.

12) 『正祖實錄』卷40, 18년 7월 24일(己酉).

13) 丁若鏞, 「戶籍議」(李載浩譯, 『丁茶山文選』, 여강출판사, 1987, 31∼32쪽)；『牧民心書』戶典六條戶籍(茶山硏究會 역주, 『牧民心書 3』, 창작과비평사, 1981. 84∼85쪽).

14) 李錫夏는 丁若鏞과 함께 竹欄詩社의 일원으로, 서로 절친한 사이였다(鄭奭鍾, 「純祖年間의 政局과 茶山解配運動」『朝鮮後期의 政治와 思想』, 한길사, 1994, 435∼436쪽).

15) 『正祖實錄』卷40, 18년 7월 24일(己酉).

16) 『正祖實錄』卷40, 18년 7월 27일(壬子).

17) 위와 같음.

18) 『正祖實錄』 권40, 18년 7월 29일(甲寅).

19) 『正祖實錄』卷50, 22년 11월 30일(己丑).

20) 『正祖實錄』卷52, 24년 2월 22일(乙巳).

21) 『承政院日記』 1756冊, 정조 19년 11월 25일, 97∼100쪽. 金鼎國은 정조대 관료로는 드문 金海金氏이다. 丁卯年(영조 23, 1747) 생으로 丁酉年(정조 원년, 1777)에 乙科로 급제하였다. 梁周翊과 金鼎國兩人은 당색을 알기는 어려우나 둘 다 지방출신이고 또 在野實學者와 가까운 점이 있어 在京喬木世家의 후손들로 이루어진 노론 벽파계와는 거리가 있었을 것으로 추측된다.

22) 平木實, 『朝鮮後期奴婢制硏究』, 지식산업사, 1982. 129∼152쪽.

23) 『日省錄』 1년(丁酉) 5월 18일.

24) 『正祖實錄』卷5, 2년 2월 6일(丁酉)；『備邊司謄錄』同日條.

25) 『절목』에 의하면, 이후 乙亥節目比摠에 준하게 하고 있다.

26) 『正祖實錄』卷24, 11년 11월 2일(乙丑).

27) 『備邊司謄錄』 171冊, 정조 11년 10월 27일(辛酉), 991쪽.

28) 『備邊司謄錄』 171冊, 정조 11년 10월 29일(癸亥), 996쪽.

29) 『承政院日記』 1676冊, 정조 14년 4월 14일(甲子), 107쪽.

30) 『備邊司謄錄』 164冊, 정조 6년 2월 3일(庚午), 139∼141쪽.

31) 위와 같음.

32) 『正祖實錄』卷18, 8년 10월 24일(丙午).

33) 『備邊司謄錄』 167冊, 정조 8년 10월 29일(辛亥), 516쪽.

34) 위와 같음.

35) 崔顯重은 1745년생으로 본관은 朔寧, 벼슬은 참판에 이르렀고 寧春君에 봉해졌다. 南人系로 蔡濟恭의 門下이며 崔獻重과 동일인물이다.

36) 『正祖實錄』卷30, 14년 4월 7일(丁巳).

37) 『承政院日記』 1676冊, 정조 14년 4월 14일(甲子) 備邊司覆啓.

38) 『正祖實錄』卷32, 15년 정월 2일(丁丑).

39) 『正祖實錄』卷32, 15년 3월 27일(辛丑)；『承政院日記』同日條.

40) 정조는 同王 17년에 이 때에 收議를 가리켜 '寺奴婢의 페단을 대대적으로 바로잡는 조치를 행하려고 연전에 묘당에 宣諭하여 편의 여부를 물었었는데, 대신이 교체됨으로 인하여 지금껏 지연되었다'라고 술회하고 있다[『正祖實錄』卷38, 17년 12월 10일(癸酉)]. 또한 22년에는 '辛亥年(정조 15)에 특별히 자문을 구한 뒤로 잠정적으로나마 옛날 하던 방식대로 끌고 가는 것을 면하지 못하였는데, 그러나 因循·姑息的으로 하려 한 것이 아니라 뜻은 어디까지나 한 번 대대적으로 바로잡아 보려는 데에 있었다'라고 하고 있다[『正祖實錄』卷49, 22년 9월 14일(甲戌)].

41) 『正祖實錄』卷32, 15년 3월 29일(癸卯).

42) 『正祖實錄』卷38, 17년 12월 10일(己巳).

43) 위와 같음.

44) 『正祖實錄』卷40, 18년 8월 6일(庚申).

45) 朴宗岳은 정조 초반 金鍾秀가 중심이 된 攻洪派 세력에 의해 扶洪派로 몰려 처벌받은 적이 있을 정도로 金鍾秀系와는 거리가 있었다. 정조는 蔡濟恭獨相政權이 珍山事件으로 위기에 봉착하자 노론계의 반발을 무마하기 위해 16년 정월 朴宗岳을 우의정에 임명해 獨相政權이 무너졌다. 박종악은 이후 김종수계를 비판, 時派的 입장을 견지하면서 노론계의 首長으로 부상하려는 노력을 보였다. 이 시기 그가 정조의 의중에 따라 노비제 혁파에 찬성하면서도 노비혁파론이 노론의 명분임을 강조한 것은 이러한 그의 정치적 입지를 잘 드러낸다.

46) 『備邊司謄錄』 187冊, 정조 22년 3월 13일(丁丑), 797∼798쪽.

47) 『備邊司謄錄』 187冊, 정조 22년 3월 16일(庚辰), 801∼802쪽.

48) 『正祖實錄』卷48, 22년 4월 18일(壬子)；『承政院日記』同日條.

49) 『正祖實錄』卷49, 22년 9월 14일(甲戌)；『承政院日記』 1796冊, 同日條；『備邊司謄錄』 188冊, 同日條.

50) 위와 같음.

51) 위와 같음.

52) 『承政院日記』 1796冊, 정조 22년 9월 15일(乙亥), 285쪽.

53) 『備邊司謄錄』 188冊, 정조 22년 9월 17일(丁丑)；『承政院日記』 1797冊, 同日條.

54) 오정원은 20년 4월 西學을 빌미로 한 노론 벽파계의 남인 공격에서 선봉에 섰고, 20년 7월의 '金鍾秀長書사건'에서 金鍾秀와 입장을 같이하여 그의 계열에 속해 있었음이 분명하다. 따라서 오정원은 가문적으로 노론계인지는 분명하지 않으나 그의 입지는 노론 벽파계와 근접하고 있었다.

55) 『承政院日記』 1798冊, 정조 22년 10월 11일(辛丑), 348쪽.

56) 『正祖實錄』卷49, 22년 10월 11일(辛丑)；『備邊司謄錄』 188冊；『承政院日記』 1798冊, 22년 10월 12일(壬寅). 『正祖實錄』에는 李益運과 沈煥之의 의견이 빠져 있다.

57) 위와 같음.

58) 『承政院日記』 1799冊, 정조 22년 10월 22일(壬子), 406∼407쪽.

59) 『正祖實錄』卷49, 22년 10월 22일(壬子)；『承政院日記』 1799冊, 22년 10월 25일(乙卯)；『備邊司謄錄』 188冊, 22년 10월 27일(丁巳).

60) 『備邊司謄錄』 188冊, 22년 12월 30일(己未), 35∼36쪽.

61) 李性源·李時秀는 延安李氏 가문으로 소론의 명문이다. 李時秀가 李性源의 從姪이다. 이 계열은 같은 소론 명문인 徐命善 가문과 혼인관계로 연결되어 있다. 李時秀의 동생인 李晩秀가 서명선의 사위이고, 李性源은 徐有後와 사돈이다.

62) 앞에서 인용한 바와 같이 정조는 同王 15년의 收議를 가리켜 '寺奴婢의 폐단을 대대적으로 바로잡는 조치를 행하려고 연전에 묘당에 宣諭하여 편의 여부를 물었는데, 大臣이 교체됨으로 인하여 지금껏 지연되었다'고 하였다. 여기서의 大臣은 蔡濟恭을 가리키는데, 蔡濟恭은 노론측의 西學공격으로 15년 12월에 파직되어 논의를 주도할 수 없었다.

63) 全炯澤, 『朝鮮後期奴婢身分硏究』, 一潮閣, 1989, 228∼238쪽.