사단법인부경역사연구소정관

머리말

Ⅰ. 18세기 전반 난전과 정부의 정책

Ⅱ. 보민사 설치와 '保民司節目'

Ⅲ. 정조년간 통공정책

맺음말

18세기 이후 서울에서는 인구의 증가와 함께 소비되는 물화의 수요가 증대하면서 서울의 시장권에서는 상품유통량이 크게 늘어났다. 이처럼 유통량의 증대는 이를 담당하는 상인층의 확대를 가져오게 되어, 종래 물화를 주로 공급하던 시전상인 외에 새로운 상인층 즉 흔히 말하는 난전세력이 크게 활발하였다. 亂廛이라는 용어는 市廛體制를 전제로 한 관계 속에서 성립되는 상업활동으로서, 대체로 시전의 상품전매권 즉 금난전권에 위배되는 상행위를 의미하였다.¹⁾

한편 都賈(都庫)는 상품을 독점적으로 매점하여 한 곳에 집중시키거나²⁾ 유통로의 要路에서 물화와 가격을 조종하며 潛賣하는³⁾ 행위 또는 그러한 상인을 의미하였다.⁴⁾ 그러나 도고 그 자체도 난전의 범주에 포함되는 것인데, 그 이유는 양자가 모두 18세기 상업상의 특징적인 현상으로서 기존의 특권적 시전체계를 동요시키거나 상품유통체계를 문란시키는 요인으로 봉건정부는 인식했기 때문이다.⁵⁾ 도고는 그 주체에 따라 시전상인에 의한 도고와 사상에 의한 도고로 구분할 수 있다. 전자는 봉건적 특권을 지닌 시전상인이 금난전권이라는 일종의 상품의 전매특권을 조건으로 하여 전개되었고, 후자는 사상세력이 서울이나 외곽의 상업도시 및 지방의 장시·포구 등에서 우세한 자본력과 상권을 가지고 상품을 독점하는 방식이었다.

또한 사상의 경우에 있어서도 봉건적 특권과 전혀 무관한 것은 아니었다. 이들은 평시서의 실무를 보는 吏胥나 기타 권력층과 결탁하여 시전상인화한다든지,⁶⁾ 또는 특권을 이용하여 상권을 유리하게 장악해 나가기도 하였다. 일단 도고행위에 있어서 시전과 사상 양자는 모두 독점성이라는 측면에서 동질적인 것이었다.

그런데 도고활동에 대한 인식에 있어서 상업정책을 추진하는 봉건정부로서 때로는 그 현상을 명확하게 파악하지 못하거나 또는 정책적으로 일관성을 가지지 못하는 경우가 있었다.

18세기 중반부터 나타나는 시전순막에 따르면 난전폐단의 주체는 군문의 士卒無料人과 有料輩, 궁방·아문의 세력가와 그 하예배, 수공업자나 소상품생산자와 같은 다양한 소상인층 등이라 할 수 있다. 그리하여 18세기 후반에 들어오면 난전은 물론 도고활동까지 확대되었는데 당시 시전상업계에 가장 문제시된 폐단으로 亂廛, 中都會, 都庫 등이 지적되는 것처럼,⁷⁾ 이미 상인들의 비시전적 상업활동 내지 독점적 도고활동이 광범하게 전개되고 있음을 볼 수 있다.

종래 난전(도고의 개념을 포함한)의 상업활동에 대한 연구는 대략 다음과 같다. 난전이라 불리는 비특권적인 수공업자와 상인들의 상업행위로 봉건적 특권상업의 구조적 변화를 가져오게 된 새로운 양상이라 하면서, 이들 신흥 난전은 당시의 새로운 경제동향에 적극적으로 대응한 것으로 높이 평가해 왔다.⁸⁾ 그러나 일부 연구에서는 난전의 주체를 주로 비특권적인 세력 즉 그 표현에 의하면 비시전 상인으로 설정함으로써 시전상인에 의한 난전 부분을 간과해 버린 결과도 있었다.

또 난전에는 소상품생산자의 상인적·기업가적 형태와 도고자본의 독점적·기생적 지배형태가 혼재하고 있었으며, 난전은 일종의 '경영적' 상업활동이라 규정짓는 견해가 있었다.⁹⁾ 그리고 난전이 문제시된 것은 궁방·세가의 노비, 군문의 군관과 병졸 등에 의한 것이었고, 난전은 영조·정조대의 왕권강화 과정에서 나타난 사회모순의 한 단층이라 하기도 하였다.¹⁰⁾ 이 외에 조선시대의 전반적인 상업정책을 다루면서 정부의 근원적인 이념은 경제안정책에 머물렀고 적극적인 상업육성책을 수립하지 못하였다는 견해가 최근 나왔고,¹¹⁾ 도고활동과 관련한 논고로서 조선 후기 물가의 지역적 차이와 시간적 변동을 통하여 상품화폐경제의 동향을 추적한 연구가 발표되었다.¹²⁾

다음으로 통공정책에 대한 종래의 연구는 대체로 사상들의 실력 앞에 정부가 양보했다는 점에서 획기적인 사건으로 보거나,¹³⁾ 소상인에게 은혜가 되었지만 동시에 부상대고들에 의한 도고상업의 대두를 촉진시켰다고 하였다.¹⁴⁾ 또는 통공발매론은 시전상인의 특권적 전매상업과 사상도고의 독점적 매점상업을 모두 배격함으로써 소상인·소상품생산자층의 영업의 자유를 인정하는 것이 그 목적이라고 하여, 조선 후기의 획기적인 상업정책으로 평가하였다.¹⁵⁾

한편 정치세력의 구도와 관련지어서, 영조 재위 52년 간의 정국은 노론 중심으로서 당시의 노론세력은 막강했으므로 통공정책은 바로 노론의 정치자금 공급원을 차단하여 빼앗은 것이라 보았다.¹⁶⁾ 그러나 이는 정부의 중대한 상업정책을 단순히 정치적인 당색의 대립에서만 해석한 것으로, 18세기 상업상의 근본적인 흐름에 대한 인식이 간과되었다는 점에서 문제가 있다. 또 최근에는 신해통공은 정부가 난전상인을 시전상인화하는 방법을 통해 상업이윤을 국가재정에 활용했던 기존의 정책을 포기한 것으로, 시전상인이 아닌 사상의 상업활동을 일정 부분 인정한 것이라 하였다.¹⁷⁾

이와는 약간 달리 통공정책은 시전의 봉건적 특권제를 수정함으로써 심각한 질곡에 봉착해 있던 생산력의 발전을 위해 출로를 일부 열어 준 계기였다고 하면서도, 사실상 수십 년 전부터 현실화되어 온 것을 봉건지배층이 법적으로 승인한 것에 불과하다는 유보적 평가를 내리기도 하였다.¹⁸⁾

위와 같은 기존의 연구들은 대체로 통공정책이 사상의 활동을 공인하였고 이후로 도고상업이 본격화되었다는 사실을 검증한 것이다. 그러나 정작 통공정책이 나오기까지 난전·도고에 대한 정부의 대응방식, 즉 18세기를 일관하는 단계적인 정부의 상업정책에 대한 실증적인 해명이 부족하였다. 본고는 이러한 문제의식에서 출발하였다.

18세기의 상업계는 다양한 사상층의 활발한 상업활동으로 기존의 시전체계가 동요되면서 상품유통체계가 새로이 편성되기 시작하였다. 전통적 시전체계의 유지라는 봉건정부의 명분과 난전으로 불리는 자유상업세력¹⁹⁾의 존재에 대한 인식이 맞부딪치는 현실에서 18세기 전반부터 정부는 상업정책에 고심하지 않을 수 없었다. 그리하여 18세기 중반에 들어오면 다양한 상업활동에 정책적으로 조응하기 위해 정부의 상업정책이 적극화하고 있었음을 볼 수 있다. 그 중에서도 특히 1764년 保民司의 설치와 '保民司節目'의 반포 및 1791년의 통공정책 등은 18세기의 대표적인 정부의 상업정책이라 할 수 있다.

여기서는 이러한 사실들을 중심으로 기존 연구에 대한 비판적 검토 위에서 18세기 동안 지속적으로 문제시되는 난전과 도고의 현상에 대한 정부의 상업정책의 변화과정을 알아보기로 한다. 이는 조선 후기의 상업상을 이해하기 위한 하나의 전제작업이 될 것이다.

18세기에 들어와 꾸준히 성장해 가는 사상세력에 대해 봉건정부는 이미 18세기 초부터 상업정책에 고심하기 시작하였다. 특히 주된 사안은 亂廛出禁 문제였다. 원래 난전출금은 형조와 한성부에서 같이 수행해 오다가 1727년(영조 3) 6월 한성부 판윤 李秉常의 건의에 따라 형조에서는 난전출금을 못하게 하고 이를 한성부에 전속시키게 되었다.²⁰⁾

그러나 한성부에서의 난전출금에는 여러 가지 문제점이 노출되었다. 그것은 첫째 禁條가 있어도 이를 무시하고 물화를 창출하고 있으며, 둘째 在家에 있으면서 무시로 출금하며, 셋째 禁吏가 민간에 심하게 작폐한다는 것이었다.²¹⁾ 실제로 1743년 미곡난전으로 한성부에서 경강변에 난전을 단속하기 위해 禁吏 8牌를 파견한 바 있는데 이들이 집집마다 수색하는 과정에서 작폐가 심하다고 하였다. 그러한 폐단으로 뇌물을 받는 경우가 무수하여 많기는 수십 냥에서 적어도 5∼6냥을 내려가지 않을 정도라고 하였다. 또 이것을 吏隸들이 分食함으로써 문제가 심각한 지경에 이르렀다. 이에 정부는 해당 堂上官과 郞官을 파직하고 書吏·使令은 형조에서 엄치하게 하였다.²²⁾

이 무렵 난전출금의 방식에도 단계적인 정책 변화가 있었다. 원래 난전활동이 적발될 때에는 屬公 즉 난전상인의 물건을 관부에서 압수하게 되어 있었고, 그 권한은 한성부에서 가지고 있었다. 그러나 이에 대한 폐단이 지적되어 1724년(경종 4)에 한성부 우윤 趙明翼은 번번하게 속공하는 것은 근거가 없다고 하여 이 원칙을 폐지하자고 제의하였고 경종도 이에 찬성하였다.²³⁾

그런데 형조판서 鄭羽良에 의하면 한성부에서 난전출금을 전담한 후로 奸民들이 두려워하지 않는다고 하여 시전민들은 형조에서 出禁推治해 줄 것을 강력히 요청하고 있으며, 또 한성부에 전담시킨 것은 受敎의 본의가 아니라고 하였다.²⁴⁾ 그러나 한성판윤 金聖應은 시전에 관한 일은 한성부 소관이라 주장하였다. 이에 영조는 비변사로 하여금 전후의 受敎를 살펴서 처리하도록 하고 있다. 이처럼 18세기 전반 난전에 관한 정부의 초기정책은 일관성이 없었을 뿐만 아니라, 특히 형조와 한성부의 두 아문 사이에 이해관계가 서로 대립하고 있음을 볼 수 있다.

또한 속공 금지의 원칙도 그 이후 제대로 지켜지지 않았다. 그리하여 1736년(영조 12) 한성부 우윤 趙明翼은 다시 문제를 제기하였다. 즉 당초 한성부의 亂廛屬公之規는 난전을 통금하여 시전민을 보호하려는 것이지만, 간혹 지방의 상인이 물화를 싣고 다른 지방에 내려가기 위해 도성에 머무는 경우가 있는데 이들을 난전으로 고발하여 모두 속공하고는 관가의 하인들에게 분급하는 사태가 일어나 문제가 된다는 것이었다. 따라서 이후로 난전 적발자는 刑法重治만 하고 속공하지 말 것을 건의하고 있다.²⁵⁾ 이 제의에 대하여 국왕 영조를 비롯하여 우의정 宋寅明, 형조판서 宋眞明 등도 모두 속공의 법규를 폐지하자는 입장이었다. 원래 속공과 형법중치의 차이점은 전자는 난전물화가 많은 경우, 후자는 그것이 적은 경우에 처하는 금난전권 행위의 하나였다. 그러나 이제는 상품의 다과보다는 난전상업의 행위 그 자체에 대한 법적 규제에만 의미를 두었다.

이 무렵 1741년(영조 17) 特進官李普赫은 당시 심각한 난전의 배후세력에 의한 시전 침탈과 금난전권을 행사하는 주체에 대하여 언급하고 있다. 첫째는 군문 소속의 勢家奴子들에 의한 난전을 시전상인이 단속하자, 오히려 배후세력인 아문에서 이들이 被捉될 때 물화를 잃었다고 하면서 推給하는 과정에서 시전상인들에게 돈을 요구하는 폐단이 많았다. 따라서 앞으로는 반드시 한성부로 이송하여 조사하고 아문이나 세가에서 마음대로 推治하지 못하도록 하자는 것이었다. 둘째는 근래 신설한 많은 시전인들이 난전구속만을 능사로 여기므로 최근 10년 내에 신설된 세세한 시전명은 모두 혁파하여 소민을 구제하자는 것이었다.²⁶⁾ 즉 이 때는 군문세력을 배경으로 한 금난전 활동과 이들의 시전체계로의 편입 현상이 많았음을 볼 수 있다. 이 문제는 석 달 뒤에 다시 시전의 실태를 구체적으로 지적하면서 그 대책을 제시하였다. 주요 내용은 다음과 같다.²⁷⁾

① 十年內新設廛名不至數多而係是新창 且沒緊要 병令革罷細쇄物種一倂禁其亂賣則徒致紛擾而反有妨於大物種亂廛嚴禁之道令京兆區別廛名大小物種緊歇大且緊者則一切嚴禁小且歇者勿禁

③ 雖是亂廛應禁之物京城禁標之外則毋得出禁而說有廛人捉告者廛人治罪勿爲聽理事

④ 今市廛痼弊京外民人之所稱寃專在都庫操縱市直抑奪專利其弊罔有紀極亦令京兆嚴禁痛斷

즉 ①에서는 10년 내에 신설된 시전은 긴요하지 않으므로 혁파하고, 사소한 물종도 난매를 금지시키려 하는 데 도리어 큰 물종에 방해가 되므로, 난전을 엄금하는 길은 한성부로 하여금 시전의 大小와 물종의 緊歇을 구별하여 크고 긴요한 물건에 해당되는 시전만 일체 엄금할 수 있게 한다는 것이었다. ②는 시전상인으로 하여금 난전인을 구속하지 못하게 하는 절목을 만들어 시행하게 하였다. 다만 이는 모든 시전인에게 적용되는 것인지 아니면 일부 중요 시전은 제외되는 것인지 정확히 알 수 없다. ③은 서울의 禁標 밖에서는 금난전권을 행사하지 못하게 하여 적용지역을 서울 시내로 국한시켰고 설령 시전인이 구속해도 소송을 심리하지 말도록 하고 있다.

특히 ④에서는 시전상업계의 고질적인 폐단의 근원을 도고에서 찾고 있으며 그 양상은 시가조종과 이익독점이었다. 그 중에서도 三江의 柴木廛과 鹽해廛이 매우 심각하다고 지적하고 있다.²⁸⁾ 이로 보아 18세기 전·중반 민생의 일상 수요에 관련되는 물종에 있어서 경강 일대에 시전상인에 의한 도고의 폐단이 심각하게 제기되고 있음을 볼 수 있다.

역시 前同知權和經의 상소에서도 금난전권 행사 자체에 대한 혁파건을 제기하여 변통해야 한다는 주장이 나왔으나,²⁹⁾ 아직 전면적인 금난전권의 철폐가 아니라 그 권한의 내용과 범위를 제한하는 것이었다. 그러나 난전 단속의 폐단이 근원적으로 해결되지는 못하였다. 아울러 시전상인의 도고행위에 대한 대책도 아직 구체적으로 제시되지 못하고 있었다.

그 후 1755년(영조 31) 한성좌윤 韓翼??는 금난전권의 전면적인 폐지보다는 현실적으로 부분적인 폐지론을 제기하고 있다. 즉 영세소민을 위해 세세한 일용품에 대한 금난전권은 폐지하는 것이 타당하다는 주장이었다. 이에 참석한 대신들도 찬성하는 입장이었다.³⁰⁾ 물론 이것은 흉년이나 재난의 경우 궁박한 영세소민들은 생계유지가 어려우므로 이를 회복할 때까지의 한정적인 시행을 제안한 것이었다. 그러나 며칠 뒤 한익모의 '許亂廛事' 건의에 대해 조정회의를 하는 자리에서 영조는 정식으로 반대하는 입장을 보이고 있다. 즉 이유는 첫째 국조 이래로 난전을 허락한 법이 없었다는 명분을 내세웠고, 둘째 시전상인의 피해를 의식한 점이었다.³¹⁾ 이것은 영조가 난전을 금하지 않으면 士夫家廊底之屬이 좋아할 것이라 하여 양반층과 그 하속배들의 난전상업을 경계하려는 의도를 알 수 있다.³²⁾ 즉 당시는 각 아문이나 군문 외에도 서울의 많은 양반층이 난전상업을 전개하고 있었기 때문이었다.

또한 난전상업의 지역적 범위는 서울 시내만이 아니라 근교 지방 장시에까지 거론되었다. 한성판윤 李昌誼에 의하면 松坡에서 난전인이 모여 도거리함에 따라 서울의 시전이 失利하는데, 그 폐단의 정도가 다른 장시에 비하여 송파장이 더욱 심하다고 하여 난전인의 유통무대인 송파장의 폐지론까지 제기되었다.³³⁾ 이것은 시전상인 세력과 이를 옹호하는 집권층이 금난전권의 범위를 서울의 禁標 밖으로 확대하려는 시도의 하나였다.

이 때 많은 대신들이 폐지론에 찬성했으나 오직 司直 한익모는 다른 입장이었다. 원래 정부가 시전을 배려하는 차원에서 난전을 금하고 있지만, 본질적으로 금난전권은 영세상인들의 실업을 초래하기 때문에 반대한다는 것이었다. 즉 그는 서울 내외의 난전활동에 대해서 긍정적 입장을 취하였다.³⁴⁾

이처럼 한익모는 시전상인의 지나친 난전통제를 견제하고 소상인의 활동을 보호하려고 노력하였다. 그는 이듬해인 1756년 정월에 海西句管으로 임명되었는데,³⁵⁾ 18세기 당시 팔도의 句管은 貢市堂上과 함께 사회경제 폐단에 대한 개혁정책의 중심역할을 수행하고 있었다.³⁶⁾ 특히 그는 '保民司節目' 시행 이후에 魚物廛·鹽해廛 등과 같은 민간의 생활 일용품을 취급하는 시전에 대해서 금난전을 완화시켜 서울의 물가안정과 영세상인들의 보호를 위한 통공정책을 제기하였다. 이런 추세 속에서 결국 18세기 중반을 지나면서 시전체계 중심의 금난전권은 크게 약화되어 가고 있었다.³⁷⁾

원래 난전 완화에 대해 반대해 오던 국왕 영조는 1762년 5월 난전 통제의 법규를 완화시켰는데 이는 영의정 洪鳳漢과 한성판윤 南泰齊의 요청에 따른 것이었다.³⁸⁾ 여기서 南泰齊는 가혹한 금난전을 문제시하면서 난전의 형태 중에서도 소상인의 상업활동에 대해서 보장해 줄 것을 주장하였다. 즉 그는 물건의 折價가 지극히 적은 것과 本廛에 크게 피해가 되지 않는 것 외에 기타 긴요하고 값이 비싼 물종만을 금단하여 시전상인과 난전 소상인 모두 편하도록 하는 방법을 定式으로 하게 하였다.³⁹⁾ 영조의 이 조치로 정식이 절목화되어 상당한 영세 시전이 금난전권을 혁파당하게 되었던 것 같다.

한편 난전 문제를 둘러싸고 한성부와 군문 사이에도 대립이 있었다. 원래 군문은 시전인을 구속할 수 없음에도 불구하고, 평시제조 洪麟漢에 의하면 마침 난전 문제로 한성부와 서로 겨루다 훈련도감 측에서 시전인 한 명을 잡아간 사건이 일어났는데, 이것은 정식에 어긋나는 것으로 마땅히 죄가 있다고 하였다. 이에 영조가 훈련도감 장군 具善行을 파직시키고 있다.⁴⁰⁾ 이 사실은 17세기 이래 군문·군졸세력의 일부가 시전체계에 편성되면서 초래된 물종분쟁의 한 사례라고 할 수 있다.

18세기 중반까지 논의되어 온 금난전권 행사의 문제는 1764년(영조 40) '保民司節目'의 제정으로 일단락되면서 그 방식에 있어서 변화를 보이게 된다.⁴¹⁾ '보민사절목'이 제정된 이유로 난전 통제의 권한을 가진 한성부와 형조의 재정적 사정에서 비롯되었다는 견해가 최근에 나온 바 있으나,⁴²⁾ 근본적으로는 금난전권 행사에 따른 누적되어 온 소상인층의 불만 때문이었다. 즉 첫째는 난전 금압의 폐단 때문에 지방 상인과 서울의 소상인이 제대로 매매활동을 하지 못했던 데 있으며, 둘째는 난전 문제를 둘러싼 한성부와 군문세력 사이의 대립에서 그 배경을 찾을 수 있다.

그러면 '보민사절목'이 제정되기까지의 구체적인 과정을 살펴보자. 이미 18세기 중반부터 정부의 관료들은 시전의 금난전권 철폐 의사를 보이고 있다. '보민사절목'을 반포하기 직전 영조가 직접 종로가에 나아가 年老한 시전상인에게 禁亂廛의 便否를 물어 본즉 지방의 상인들은 혜택을 입고 있지만 시전민들은 이익이 없다고 하였다. 이에 영조는 지방상인이나 시전상인은 모두 같은 백성으로, 이는 마치 음식과 같아서 고루 배부르게 먹어야 하는 것처럼 혜택을 똑같이 누려야 한다고 했다.⁴³⁾ 이처럼 18세기 중반이 지나면 영조는 적어도 금난전권의 완화에 긍정적인 태도를 보이면서 일단 동등한 경쟁조건하의 상업관을 인식하고 있었다. 이렇게 보면 최고 정책결정권자로서의 국왕 영조가 난전에 대하여 본격적인 인식의 전환을 가지게 된 것은 앞에서 본 바와 같이 1762년(영조 38) 무렵부터라고 할 수 있다.

'보민사절목'은 반포하기 한 달 전에 본격적인 논의가 진행되었다. 영의정 洪鳳漢은 난전 금압의 고질적 폐단 때문에 지방상인이 마음대로 매매하지 못하고 도성민도 손을 쓰지 못하는 실정이므로 절목을 제정하는 것이 좋다고 하자 영조도 이에 동의하였다. 그리하여 한성판윤과 평시제조로 하여금 절목을 만들게 하고 있다.⁴⁴⁾ 아울러 영의정 홍봉한과 한성판윤 한익모는 都庫와 契房의 폐단을 구체적으로 지적하였다.⁴⁵⁾ 홍봉한에 의하면 도고는 물화의 독점에 의한 이익획득이라 하였고, 계방은 관속들이 각 계층과 결탁하여 私窟을 만들고 군역과 잡역을 防給하는 것이라 하였다. 양자가 모두 京外를 불문하고 전개되고 있지만, 도고는 서울이 더 심하고 계방은 지방이 더 심하다고 하였다. 또 한익모는 계방의 奸民들이 禁制를 위반하고 이서들이 錢物을 討食한다고 하면서, 계방의 조직은 서울의 法司·諸上司 소속과 각 아문의 이서배 및 공인·시전상인들로 구성되어 있다고 하였다.

이틀 뒤의 논의에서 漢城主簿李復永은 한성부의 금난전과 江民都庫의 폐단을 직접 지적하였다. 그는 홍봉한이 지적한 도고에 대하여 사실의 심각성을 강조한 것이었는데, 무엇보다도 주목되는 것은 사상층에 의한 도고행위를 처음으로 제기하였다는 사실이다. 그에 의하면 금난전과 도고가 평민의 재산을 빼앗고 이서의 배를 불리게 하는 요인이라 하자, 홍봉한은 法司의 吏隸들이 원래 料布가 없어서 금난전의 폐단도 여기에서 생기는 것이라 하였다. 이에 국왕 영조는 형조와 사헌부의 이예들에게 요포를 지급하게 하여 문제를 해결하려 하였다.⁴⁶⁾

또 이복영은 군문과 진휼청에서 貿穀할 때 실무를 맡은 자들이 관권을 빙자해서 사굴을 도모하고 조종하여 항상 소상인이 피해를 입고 물가가 등귀하므로 정식을 만들어 신칙할 것을 건의하고, 이어서 亂廛徵贖의 과도함에 대한 지적을 하면서 한 달에 도민들에게 수탈하는 액수가 무려 3백여 냥이나 된다고 하여 서울 소상인의 피해 실태를 지적하고 있다.⁴⁷⁾ 그러나 이 무렵 금난전권의 시행 차원에서의 문제점과 달리 난전 그 자체가 안고 있는 문제점도 지적되었는데, 그것은 난전의 전개 범위가 단지 도성과 경강변만이 아니라 외방에까지 퍼졌다는 사실이었다.⁴⁸⁾

이상에서 볼 때 법사의 이예들에 의한 과도한 난전 통제와 징속이 문제시되어 서울 백성들의 피해가 제기되었고, 또 그와 같은 문제는 근본적으로 법사 이예들의 생활유지를 위한 요포가 지급되지 않는 데에서 소지가 비롯되었다. 결국 한성부와 형조의 이예들에 대한 요포의 지급 규정을 제정하여 폐단을 제거하려는 것이었다.⁴⁹⁾ 이와 같은 내용은 '보민사절목'을 반포하면서 내린 국왕의 傳敎에도 그 취지가 들어 있다.⁵⁰⁾ 그런데 정작 반포하기 약 보름 전에 절목을 약간 수정한 것으로 보인다.⁵¹⁾

1764년에 반포된 '보민사절목'⁵²⁾은 모두 23개 조항으로 되어 있다. 사료 원문의 각 조항 중에 난전 문제와 직접 관련되는 사실만을 요약 정리하면 다음과 같다.

① 두 아문의 禁亂廛은 형조의 杖配와 한성부의 금난전으로 모두 收贖의 법이 있다. 속전을 만일 法司에서 징수하게 하면 刑杖을 사용하는 소지가 되어 폐단이 많아서 금단할 수 없게 된다. 보민사의 설치도 여기에 의의가 있다. 보민사는 2品 아문으로 하고 두 아문의 首堂을 提調로 삼아 專管하게 하고, 두 아문의 郎廳 각 1인을 엄격하게 뽑는다. 이리하여 조정에서 획급하는 錢米와 각양 應入之錢의 출입을 看檢하고, 매월 징수(捧上)와 지출(上下)의 회계는 다른 아문의 예에 따라 한다(제5항, 원문의 항목 순서를 말함).

② 보민사에서 징수와 지출을 할 때 두 아문 郎廳이 돌아가면서 仕進하고, 본 아문의 庫直은 두 아문 書吏 각 1인과 使令 각 1인을 돌아가면서 담당하게 한다. 또 軍士 2명은 옛 장예원 雇立軍을 移定한다. 두 아문의 堂郞은 兼管한다. 이리하여 下屬들이 作奸하는 폐단이 없도록 한다(제6항).

③ 法司出禁은 기한이 정해져 있다. 1牌를 가지고 여러 곳에 미치게 하고, 契房을 만든 자들이 금법을 어기는 경우가 많다. 세력이 있는 자는 법을 어기고 거리낌없이 행동함에 따라 생민들이 피해를 입고 벌거벗은 窮民이 되어 버린다. 員役輩들은 이미 實料가 있는데도 감히 이전과 같은 폐단을 되풀이한다. 따라서 여전히 이런 폐단이 자행되면 堂郞과 下吏는 처벌한다(제10항).

④ 난전의 금압은 하지 않을 수가 없는 것인데 점점 증가하고 명목이 번잡하다. 각전 시민이 江郊의 위아래에 나가기도 하고 혹 遠近外邑의 要路에서 여러 물종을 봉착하여, 곧 本廛人이라 칭하고 허세와 공갈로 廉價勒定하여 번번이 都執輸來한다. 비록 미세한 물건이라도 다른 사람과 和賣하지 못하게 한다. 심지어 상인들이 도로에서 호소까지 하게 되니 한심하다. 포도청에서 감시하지만 감히 외방에 나가지 못하니 이들은 京鄕을 출몰하며 마음대로 작폐한다. 이로써 中外小民들의 장사가 단절되고 피해가 날로 심각하다. 앞으로 이러한 폐단을 각별히 금하고 만약 어기는 자가 있으면 각 도의 관찰사는 筵敎를 하나같이 준수하여 발각되는 대로 엄형한다(제11항).

⑤ 한성부가 이전처럼 出禁하는 9개 시전 외에 魚物廛·鞋廛·四床廛·眞絲廛·衣廛·鉢里廛·隅廛·內貰器廛의 8개 시전은 단지 本廛人이 捉告하여 勘律하는 것만 허락한다.⁵³⁾ 그 외 각 시전은 革弊厘正할 때에 본전인의 捉納이 허락되지 않는다. 지금부터 窮村僻巷의 남녀행상들이 小小雜物을 서로 매매하는 것은 모두 묻지 않는다. 이로써 京外小民의 생활의 밑천으로 삼는다. 그런데 많은 시전민도 또한 돌아보지 않을 수 없는데, 많이 적치하여 전적으로 이익을 都執하는 것은 이른바 都庫이므로 그것은 폐해가 되어 도리어 시전민이 조종하는 것을 더하게 된다. 그러나 만약 本府 혹은 本廛에서 임의로 금단하면 말썽을 일으키는 단서가 일어나지 않을 수 없게 된다. 이것은 곧 평시서가 시전인의 호소를 기다려 엄격하게 조사하여 많은 물종으로 潛賣까지 하여 심각하게 해를 끼치면 本府에 이송하여 징치한다. 그런데 만일 진위가 분명하지 않으면 小民이 피해 입은 사건은 堂郞은 발각되는 대로 엄벌하고, 吏隸는 反坐本律(科한 죄만큼 科罪함)로 시행한다. 대개 각항 禁制는 한 달에 6번 出禁하는데 이는 나라의 법이다. 법사관원이 적극적으로 조절하지 않고 禁吏가 중간에서 농간하는 것은 각별히 금하고 폐단의 근원을 제거한다(제12항).

⑥ 傳敎에 보민사 설립 의도는 백성을 위한 苦心이라고 한다. 사헌부 吏隸의 작폐로서 都民에 대한 징속이 한도가 없고 한성부·형조보다 심하다고 한다. 사헌부는 風憲衙門이라 비록 本司로 하여금 조종하게 하는 것이 어려우므로 이름을 保民司라 한다. 이것을 신칙하지 않으면 두 가지 폐단은 제거하지만 한 가지 폐단은 남기는 것이다. 이후에 사헌부가 법에 따라 징속하는 것은 월말에 本司에 공문을 내려, 만약 律官이 吏隸를 조종하여 작폐하는 일이 있으면 해당 律官과 吏隸를 중형으로 다스릴 것을 절목에 추가한다는 내용을 筵敎를 받들어 거행할 것⁵⁴⁾(제13항).

이상의 항목에서 제시하는 사실은 보민사의 설치 의의와 기구의 조직, 형조와 한성부 원역들에 의한 난전 징속의 과다한 폐단, 소상인층(中外小民)의 매매 단절에 따른 피해, 한성부의 出禁權과 本廛人의 捉納權이 적용되는 시전의 수에 대한 한정, 계방의 폐단, 사상도고·시전도고에 대한 경계 등이다. 즉 이것은 甲申年節目이라는 '보민사절목'을 통하여 일부 난전상업의 보호와 금난전권의 범위 축소 및 도고의 방지를 꾀한 것으로서, 1764년(영조 40：甲申年)에 시도된 최초의 通共的 상업정책이라 할 수 있다.

보민사는 원래 장예원 소속 無料布人의 속전남징으로 인한 영세 소민의 피해를 줄이고 無料布의 이예들을 보호하기 위해 설립이 제기되었지만, 한편으로는 위에서 보듯이 과도한 금난전권 행사에 따른 소상인층의 불만 때문이기도 하였다. 그리하여 보민사는 형조나 한성부와 마찬가지로 정2품 아문의 기구가 되었다. 이러한 보민사의 재정은 掌隸院과 형조의 掌隸司를 통합하면서부터 호조의 應辦色으로 충당하게 되어 있었는데,⁵⁵⁾ 그 후로는 보민사 운영에 다소 재정의 곤란을 겪었던 것으로 보인다.

즉 1774년(영조 50) 10월 당시 평안감사 채제공이 勅需庫銀子 4만 냥의 출급문제를 논하는 자리에서 영조가 이를 보민사에 보충하려 하자 대신들의 반대로 결국 절반인 2만 냥을 보민사에 충당하게 되었던 적이 있었다.⁵⁶⁾ 그 후 영조 말년부터 보민사를 혁파하자는 논의가 제기되었는데, 정조대에 들어와 이조판서와 호조판서가 모두 혁파를 주장하자 국왕은 이예들의 요포가 해결되지 않으므로 이는 곧 백성들의 피해가 된다는 이유를 들어 반대하고 있었다.⁵⁷⁾

이후 도고에 대한 정부의 인식은 4년 뒤 1768년(영조 44) 2월 좌의정 한익모에 의해 정확하게 지적되고 있다. 그에 의하면 민생일용의 필수품인 魚鹽을 도고상인들이 전적으로 봉쇄하여 이전의 값이 1文錢이었으나 지금은 2∼3배 심지어는 6∼7배까지 된다고 하면서, 그 해결책으로 육의전 외에 魚物과 鹽해 등의 시전에 대해서는 우선적으로 금령을 완화하여 자유매매화시키자는 것이었다.⁵⁸⁾ 즉 그는 경강변의 시전도고 실태를 지적하면서 이에 대한 통공정책을 제시한 것이다. 그러나 다음에서 보듯이 도고의 근절과 통공의 목적인 물가의 안정은 아직 효과를 보지 못하고 있다. 왜냐하면 근본적으로 정부로서 시전체계 유지의 필요성을 인식하고 있었기 때문이며, 또한 시전상인들의 철저한 상업적 욕구와 독점성으로 인해 쉽게 해결될 문제는 아니었다.

그 해 말에도 평시서 제조 洪麟漢의 보고에 의하면 물가등귀의 원인을 시전상인의 광범한 금난전권과 도고에 있다고 분석하고 있다.⁵⁹⁾ 홍인한의 지적에 의하면 연초부터 변통한 바 있었으나⁶⁰⁾ 물가는 더욱 오르고 시전상인은 오히려 실업상태라고 하였다. 그리하여 本廛都庫의 폐단과 他民亂廛의 무리를 금단하되 手造와 小小賣買의 물화는 반드시 엄금할 필요가 없다고 강조하였다. 이 때 貢市堂上金時默도 같은 주장을 하였다. 결국 이렇게 도고와 난전의 폐단을 엄칙하게 함으로써 소상품생산자와 소상인의 상업활동을 보호하려는 노력이었다. 그러나 이와 같은 자유매매 시도의 궁극적 목적인 물가의 안정은 아직 기할 수 없었다.

원래 물가란 일반적으로 생산물로서의 상품이 교환시장에서 가지는 하나의 가치를 종합적·추상적으로 표시한 것이기 때문에, 정책적으로 난전과 도고의 폐단을 금압하려는 시도만으로는 물가의 안정을 달성하기가 어려운 것이었다. 여기에는 수공업적인 상품의 생산구조와 여러 상인층을 거치는 유통구조에 대한 합리적인 조정이 수반되어야 하는 문제였다.

한편 이 시기에 금난전권의 완화정책에 있어서 일반 시전에 대한 적용이 아직 일률적이지 못하였다. 호조참판 金時默에 의하면, 육의전 이외 시전들에 대하여 금난전권을 완화시키는 조치가 시행되어 왔는데 유독 匙廛에만 금난전권을 허용하고 있다는 것이었다. 영조는 이 문제제기에 동의하여 그 권한을 폐지하였다. 원래 난전 소상인에 대한 배려의 원칙은 "六矣廛外一병弛禁亂廛"이라 하듯이 전면적인 금난전권 혁파가 아니라 표현 그대로 육의전을 제외한 시전체계의 부분적인 완화정책이었다.⁶¹⁾

그러나 1760년대 봉건정부의 이러한 금난전권 완화조치는 18세기 상업정책에서 중요한 의미를 지니고 있다. 즉 17·18세기 농촌인구가 서울로 많이 유입됨으로써 인구증가와 함께 특히 소규모의 상업을 영위하는 인구가 크게 불어났으며, 궁방·아문·군문 및 양반층에 의한 상업활동도 활발하였다. 이에 정부로서도 시전상인 외에 다양한 상인세력의 존재를 거부할 수 없는 상황에 이르렀고, 그것은 금난전권 완화와 도고 금지책으로 나타났다. 나아가 이 시기의 상업정책은 무엇보다도 정조대의 통공정책이 실시될 수 있었던 직접적 배경이 되었던 것이다.

정조는 즉위 직후에 소상인의 난전을 강압적으로 반대하지 않고 어느 정도 긍정하고 있었다. 가령 都承旨洪國榮에 의하면 근래 평시서의 금난전법이 해이해져 시전민이 失利하게 되므로 난전 사상의 폐단을 제거할 것을 주장한 바 있었다. 이러한 금난전권 강화 주장에 국왕 정조는 無衣食者인 소상인의 潛相貿賣와 같은 난전은 큰 문제가 아니므로 사실상 금단하는 것에 반대의사를 보이면서 다음에 의논하도록 문제를 보류시키고 있다.⁶²⁾

그런데 18세기 중반 이전까지의 상업계에서는 물화의 난전형태가 지배적이었으나, 그 이후부터는 대량으로 물화를 매점하는 도고형태가 많이 대두하고 있다. 도고에는 그 전개의 주체에 따라 시전상인에 의한 경우도 있고 사상층에 의한 경우도 있었으나, 상품유통경제의 발전 추세와 정부의 對시전정책(금난전권 완화정책)의 추이 및 도고의 규모 등을 감안하면 후자가 훨씬 광범하였다.

시전도고는 주로 시전이 지닌 금난전권이라는 특권에 기초하여 상품을 싸게 매집하는 것이어서, 일단 통공정책 시행 직전까지는 활발했으나 그 이후부터는 크게 위축되었다. 시전상인이 도거리하는 상품은 주로 미곡이나 어염 등으로 지방상인이 서울로 가져오면 경강에서 바로 매집하였고, 이를 직접 소비자에게 판매하거나 때로는 중간상인에게 넘기는 방식으로 하여 소비자의 물가를 앙등시켰다. 시전도고의 매점매석으로 인한 米價 앙등의 폐단을 들어보자. 1782년 持平尹復相의 상소에 의하면 근래 시중의 미곡 1包 가격이 거의 7緡이 넘는다고 하면서 도성민의 생계를 위협한 시전민을 조사해 내어 遠地定配하자는 것이었다. 이에 한성부에서 察飭하도록 하였다.⁶³⁾

또 신도시 수원의 경우 미곡전 상인들은 미곡이 장시에 출하되면 먼저 都執하여 값을 올려 판매함에 따라 유통이익이 시전상인의 수중에 들어가고 소상인이 失利하고 있었다.⁶⁴⁾ 이 외에도 京江鹽廛의 도고행위는 18세기 말까지도 계속되어 여타 일반 시전과는 약간 다른 경향을 보였다.⁶⁵⁾ 이러한 시전도고의 고질적 폐단이 정조년간 통공논의의 대상이 되었다. 시전도고의 구체적인 규모나 활동범위에 대해서는 아직 자세히 밝혀져 있지 않지만 정조년간 통공논의 과정에서 외형적인 단면만 약간 보이는 정도이다.

사상도고는 상품의 종류가 시전도고보다 더 다양하였으며, 서울뿐만 아니라 지방에까지 유통망을 확대하여 전개하는 등 그 활동도 더욱 광범하였다. 특히 경강상인들은 주로 물화를 매점하여 조종하면서 가격이 비싼 지역으로 방매하는 이른바 가격의 지역적 차이 내지 물화가 지니는 계절적 특성 등을 잘 이용하고 있었다. 도고의 주요한 상품은 미곡·어물·포목·목재 등이었는데, 예를 들면 가장 중요한 대중적 필수품인 미곡을 매점해 두었다가 미가가 오르면 비싼 지역에 가서 판매하는 방식이었다.⁶⁶⁾ 특히 미곡은 구매력이 컸기 때문에 상인들이 심지어 경강에서 商賈米를 싣고 평양에까지 가서 판매하는 경우도 있었다.⁶⁷⁾

또한 사상도고들은 시전의 상권에도 대항하여 매점매석으로 물가를 조종하고 있었다. 上·下米廛市民의 호소에 의하면 경강변 부상들이 미곡을 매점매석하여 미가를 조종함으로써 上·下米廛 상인을 위협하기도 하였다.⁶⁸⁾

이에 대한 정부의 대책은 주로 엄격한 단속으로 도고를 근절시키려 하거나 또는 물화의 공급량을 늘려서 물가를 안정시키려 하였다. 1775년 8월 영의정 한익모는 미가의 등귀를 잡기 위해 諸法司로 하여금 조사하여 도고상인을 엄금시키려 하였다.⁶⁹⁾ 그 해 말 영의정 金尙喆은 시중의 물가등귀 원인을 사상에 의한 都庫각利의 폐단에 있다고 지적하여 그러한 상행위를 엄금하도록 신칙하면서 이를 막지 못한 관원에게는 중죄를 적용하는 조치를 취하였다.⁷⁰⁾ 그러나 이와 같은 정부의 시도로는 해결될 문제가 아니었다.

더구나 사상의 도고상업은 통공 실시 이후가 되면 商法上 저촉을 받지 않게 되어 이제 경강상인을 정점으로 하는 새로운 유통체계가 형성되었다.⁷¹⁾ 도고행위는 결과적으로 소비자의 물가 불안을 가져옴과 동시에, 경강상인 등 대상인 세력의 성장과 반면에 소상인의 失利에 따른 상인층의 분화현상을 초래하고 있었다.

이제부터 정조년간 통공정책의 추이과정을 통하여 정부의 상업정책을 살펴보기로 한다.

병오통공은 물종의 大小緊歇과 시전민의 요役有無를 헤아려 亂廛例에 의거하거나 혹은 通同發賣하게 한 조치였다.⁷²⁾ 다만 이 정책은 매년 정월에 시행하던 貢市人詢막所懷를 처리할 때 刀子廛의 물종에 적용하여 시행한 것이었기 때문에 다른 시전의 경우 어느 정도 범위로 확대되었는지는 알 수 없다. 그렇지만 이 이후로 일부 시전에서는 자유매매가 이루어지고 있었다. 얼마 후 비변사에서 貢市人의 소회를 상계한 내용에 의하면, 이미 東床廛과 雜鐵廛 같은 경우에는 일부 상품에 한해서 통공발매를 하고 있다고 하였다.⁷³⁾ 그러나 다수의 시전들은 여전히 전매독점권을 강하게 내세우는 분위기였다.

이에 1790년(정조 14) 2월 한성판윤 李文源은 금난전권 완화에 대한 중대한 건의를 하였다. 즉 시전상인의 소상인층에 대한 금난전권 행사가 너무 과도하여 물가가 오르는 폐단이 극심하므로 육의전을 제외한 일반 시전의 금난전권을 혁파할 것을 주장한 것이다. 이에 대해 채제공은 문제의 원인이 금난전권의 광범한 적용에 있다고 하여 찬성하는 입장을 보이면서, 동시에 물가도 점차 하락할 것이라는 기대효과를 강조하였다. 그러면서도 이문원은 당장의 폐단에 대한 지적에만 그칠 것이 아니라, 更張의 차원에서 정책 실시 후의 시전인에 대한 조치가 강구되어야 한다고 하여 일단 보류하고 있는 실정이었다.⁷⁴⁾ 바로 이 논의가 이듬해 채제공의 주도로 전개된 신해통공 정책으로 이어졌다.

정조 집권의 후반기인 1791년(정조 15)에 단행된 신해통공 발매정책은 18세기의 상업활동 흐름을 크게 바꾸어 놓은 획기적인 정책으로 평가되고 있다. 육의전을 제외한 일반 시전의 금난전권을 폐지하여 많은 물종의 자유매매화를 가져온 이 정책의 시행 배경과 내용 및 성격에 대해서는 어느 정도 밝혀진 셈이다.⁷⁵⁾ 그러나 현실적으로 통공정책의 논의과정에서 나타나는 난전과 도고에 대한 정부의 인식이나 정부관료들의 대응양상 등의 문제에 대해서 조금 유의해 볼 필요가 있을 것 같다.

먼저 1791년 정월 25일의 次對에서 좌의정 蔡濟恭이 정조에게 상소한 주요 내용을 보면 다음과 같다.

① 민폐 중에서 都庫가 가장 큰 문제로서, 백성에게 혜택을 주기 위해선 도고를 혁파하는 것이 급하다. ② 조정의 금난전법은 육의전으로 하여금 國役에 응하게 하고 專利를 누리게 하기 위해 제정한 것이다. ③ 근래 遊手無賴輩들이 自作廛號하여 일용 물종의 권리를 주장하는데 크게는 馬태舡載의 상품을, 작게는 頭戴手捉의 물건을 요로에서 廉價勒買한다. 그리고 물건 주인이 말을 듣지 않으면 난전이라 결박하여 형조와 한성부에 넘긴다. 이 때문에 물가가 올랐는데 臣이 젊었을 때와 비교하여 3∼5배나 되었고, 심지어 채소나 옹기 등의 물건에도 廛號를 만들어 마음대로 매매하지 못하게 할 정도였다. ④ 이러한 현상은 오로지 도고를 금하지 않은 데서 온 것이다. ⑤ 평시서로 하여금 지금부터 30년 이내에 신설된 영세한 시전을 모두 혁파하고, 형조와 한성부에 분부하여 육의전 외에는 금난전권을 행사하지 못하게 할 뿐만 아니라 反坐律을 적용하면 상인들은 곧 물종을 和賣하는 이익이 있을 것이다.⁷⁶⁾

이처럼 당시 채제공은 서울의 상업계에서 가장 심각한 문제로 도고를 지적하면서, 自作廛號한 상인들에 의한 廉價勒買의 도고로 인해 물가가 여러 배 올랐음을 실감 있게 말해 주고 있다. 여기서의 도고 형태는 일단 금난전권이라는 독점권에 기초한 시전도고이며, 사상세력에 의한 도고의 대책은 제기되지 않았다. 채제공은 시전상인에 의한 도고의 폐단을 제거하기 위해 두 가지 방법을 제시하였다. 즉 하나는 최근 30년 이내에 설립된 시전을 모두 혁파하자는 것이고, 다른 하나는 육의전 외의 시전에 대하여 금난전권을 혁파하자는 것이다.

이 문제를 해결하기 위해 채제공이 약 보름 뒤에 市案을 조사해 보니 30년 이내에 출현한 시전은 3개에 불과하다는 것이었다. 이들은 모두 대수롭지 않은 시전이라 혁파 여부에 손익 관계가 없으므로 햇수의 久近으로 한정할 수 없다고 하였다.⁷⁷⁾ 그리하여 육의전 이외에 채소와 어물 등의 물종과 같이 일상용품으로 가장 긴요한 시전은 우선적으로 原廛을 혁파하거나 혹은 시전의 이름만 남겨 두고 금난전권을 통금하면 백성이 살 수 있다고 하였다.⁷⁸⁾ 이처럼 신해년의 통공조치로 육의전을 제외한 일반 시전의 금난전권을 모두 혁파하고자 하였다. 다만 이 단계에서의 정책으로 과연 모든 시전이 일률적으로 적용되었다고 단정하기는 다소 어렵다.

왜냐하면 이 무렵에 유수무뢰배가 떼를 지어 소위 '自作廛號'한 상인세력들이 도고행위를 자행한다고 했는데, 표현 그대로 이들은 분명히 평시서의 市案에 정식으로 등록한 시전이 아닐 것이기 때문이다. 따라서 채제공이 市案을 열람할 때 30년 이내에 신설된 시전이 3개에 불과하다는 것은 당연한 사실이다. 실제는 이보다 훨씬 많은 수의 시전이 신설되었던 것이다. 이렇게 볼 때 모든 일반 시전이 금난전권의 혁파대상이 되었더라도 도고의 직접적인 책임 소재 차원에서 본다면 市案에 등재되어 있는 정식 시전 중에서도 중소 규모의 시전은 불만이 없을 수가 없다. 그러므로 19세기에 들어오면 일반 시전민들이 금난전권의 복구를 요구하는 소회가 만성적으로 전개되고 있다.

이렇게 보면 당시 난전 내지 도고활동을 전개한 현실적 주체인 이른바 '自作廛號'했던 유수무뢰배는 대부분 자본력이 우세한 사상세력들이라 할 수 있다. 이들 사상층은 신해통공 이후에는 정식으로 廛號를 가질 필요 없이 자유경쟁하에서 활동하게 되었다. 통공조치로 육의전 외의 일반 시전들은 금난전권에 입각한 도고활동은 불가능하게 되었고, 그 중에서도 영세한 시전들은 물종판매가 자유화되면서 대상인들에게 밀려 상권이 점차 몰락해 나갔다.

다시 말해서 신해통공의 또 다른 의의는 금난전권에 기초한 일반 시전의 전매권 즉 독점 내지 도고가 불가능해졌다는 데에 있다. 왜냐하면 종래 一物一廛 원칙하에서는 시전의 전매권으로 도고상업도 가능했으나 18세기 중반부터 새로운 시전이 많이 생기면서 취급물종에 대한 분쟁건이 발생함에 따라 금난전권은 전매권으로서의 특권이 약화되기 시작하였고, 또 그것은 난전통제의 완화를 시도한 1760년대 일련의 상업정책에서도 그 맥락이 연결되고 있기 때문이다. 바로 이 시기의 정부조치에서 신해통공 정책이 나오게 된 배경도 찾아질 수 있다.

한편 통공발매를 하면 시전의 금난전권에 기초한 도고행위는 근절되더라도 사상세력에 의한 도고매점 행위는 금압할 법적 근거가 없었다. 마침 국왕 정조는 통공 논의과정에서 이 문제를 인식하고 있었다. 즉 금난전권을 혁파하더라도 사상도고의 폐단이 반드시 있을 것이므로 이를 어떻게 금지할 것인가를 다시 강구하도록 하였다.⁷⁹⁾

왜냐하면 도고상인들은 자본력에 기초한 상당한 경제적 실력을 소유하고 있었고, 나아가 한성부나 평시서 등 상업 관할 관부와 결탁하여 권력층으로부터 정책적 보호를 받고 있었기 때문이었다.⁸⁰⁾ 독점매매권에 입각한 시전상인의 도고는 물론이고 자본력이 우세한 사상들에 있어서는 서울과 인근 주요 장시들과의 유통망 연결을 위해 관권과의 결탁이 요구되지 않을 수 없었다. 따라서 왕권강화와 黨色의 균형을 추구하는 정조의 입장에서 보면 노론과 같은 특정 정파에 사상세력과 유착된 경제적 기반을 방관할 리 없었을 것이다.

여기서 시전상인이나 사상을 막론하고 도고상업을 가능하게 한 조건으로는 금난전권이라는 독점매매권과 '富民의 都庫多錢'⁸¹⁾이라 하듯이 우세한 자본력을 들 수 있으며, 또한 소비자의 구매욕을 촉발하는 상품의 성격도 그 요소로 들 수 있다.

한편 정월 25일의 次對에서 대부분의 관리들은 통공정책에 대하여 찬성하는 입장이었지만,⁸²⁾ 당시 병조판서 겸 평시제조인 金文淳은 반대하는 입장이었다. 우선 도고와 금난전이 도성민에게 폐단이 되고 있지만 통공의 개혁정책을 실시해도 그치지 않을 것이라 하여 부정적 견해를 보였다.⁸³⁾ 특히 그는 시전의 특권을 옹호하는 입장을 취하였다. 즉 시전 중에 설립된 지 수백 년에 가까운 점포들이 많은데 이들의 금난전권이 폐지되면 자유매매가 전개되어 시전이 몰락하게 되므로 이는 시전을 혁파하는 것과 마찬가지라 하여 이른바 시전옹호론을 들고 나왔다.⁸⁴⁾ 또한 정부의 재정적 측면에서 국역 수입을 놓쳐서는 안 된다는 것이었다.

당시 평시서는 歲幣·方物 등 많은 進排와 廛稅의 징수를 담당하고 있었으므로 本署나 이와 직접적인 이해관계를 가진 권력층으로서는 당연히 소관 아문의 재정 확보 차원에서 이를 포기할 리 없었다. 더구나 金文淳은 병권을 장악하고 있는 지위여서 군문세력의 재정기반 확보라는 의도와 관련지어 볼 수도 있다. 이 점은 유일하게 도고와 금난전의 폐단을 인정하지 않는 견해를 피력한 訓鍊都正徐有大의 말에서 보듯이 그 맥락을 같이한다고 볼 수 있다.

그런데 이 날의 次對에서 한성판윤 李致中은 금난전권과 도고의 혁파를 같이 해결하는 것이 마땅할 것이라 주장하였다.⁸⁵⁾ 금난전권과는 또 다른 양상을 지닌 도고의 폐해를 우려했기 때문이라 보인다. 당시 서울의 시정을 맡고 있던 그로서는 누구보다도 서울의 상업계 현실을 잘 파악하고 있었을 것이다.

원래 도고행위는 18세기에 지속적으로 대두해 온 난전의 전개과정 속에서 발전하면서 중반 이후 본격적으로 대두하였다. 그런데 도고행위에 대하여 정부에서 심각한 문제로 논의하게 된 것은 정조년간의 통공논의에서가 아니라 이보다 조금 앞선 18세기 후반 영조대였다. 평시서나 한성부의 관료로서 도고의 문제점에 대하여 본격적으로 지적하기 시작한 것은 '보민사절목'을 논의하던 1764년(영조 40)이었다. 즉 漢城主簿李復永이 지적한 "京兆亂廛江民都庫之弊"⁸⁶⁾에서 볼 수 있다.⁸⁷⁾ 당시 한성부의 행정 실무를 맡은 그로서 시전상인의 과도한 금난전권 행사와 경강변 상인들의 도고행위가 가장 심각한 문제라는 것은 적절한 지적이었다.⁸⁸⁾ 이어서 4년 뒤에 다시 도고의 실태가 구체적으로 거론되었다. 즉 매매되는 모든 물건에는 각利하는 도고가 있는데, 이러한 행위는 대소를 막론하고 당장 적발하여 징계하지 않으면 그치지 않을 것이라고 하였다.⁸⁹⁾ 다만 이처럼 영조집권 후반기의 도고정책은 아직 실효를 거두지는 못하고 있었다.

그런데 정조 15년 2월 11일의 사상도고에 대한 정조의 문제제기에 채제공은 변통과 관련되는 사안이므로 오직 廟堂에서 의논하여 행할 것이라고 하였다. 그러다가 통공정책을 실시하면서 6월에 들어와 채제공은 도고의 실태와 그 해결방법을 구체적으로 제시하였다.⁹⁰⁾ 특히 이 때 柴木과 生薑 상품의 매점매석으로 유통구조가 마비되는 경제혼란이 일어난다고 하면서, 도고(금난전권)를 금하고 난 뒤로 오히려 매점매석이 더 심각하다고 지적하고 있다. 그래서 이러한 행위를 적발하기 위해서는 보통의 法司는 할 수 없고 오직 捕盜廳에서만 규찰할 수 있다고 강조하였다. 즉 도고의 불법 상행위에 대한 단속을 종전처럼 형조와 한성부 및 평시서에서 할 것이 아니라, 도고 사실이 廟堂에 보고되면 廟堂에서 포도청에 명하여 즉각 규찰하게 한다는 것이었다. 이러한 과감한 제의에 대해 정조는 여러 대신들에게 견해를 물었는데 요지는 다음과 같다.⁹¹⁾

오직 行司直鄭昌順은 포도청에서의 출동을 찬성하면서 豪富物主는 비록 잡지 못한다 하더라도 그 差人을 먼저 잡으면 도고를 막을 수 있다고 하였다. 그러나 左參贊金華鎭, 병조판서 金文淳, 藥房提調李??, 호조판서 趙鼎鎭, 訓鍊都正徐有大 등은 모두 반대하고 있었다. 그 이유는 부상대고를 결코 捕校가 일일이 적발할 수 없다고 하거나, 백성이 피해를 입을 우려가 있다거나, 형조와 한성부에 맡겨도 충분히 막을 수 있다는 것 등이었다. 이처럼 각 대신들 사이에서 도고에 대한 대응방안이 일치하지 못하였다. 왜냐하면 정부로서는 매우 중요한 상업정책이었으므로 신중하지 않을 수 없었기 때문이다. 정조는 도고를 행하는 豪富商賈 세력들이 반드시 捕校를 끼고 있어서 능히 잡을 수 있을지 우려하면서도, 결국 상업질서를 바로잡기 위해 포도청의 규찰을 시행하도록 하였다.

한편 좌의정 채제공이 제기한 통공정책에 대하여 약 한 달 가까이 지나 국왕 정조는 시전문제 해결을 위해 대책을 강구하고 있는지 다음과 같이 질문하였다.

채제공：평시제조에 緩論이 많기 때문에 아직 일치되지 못하였습니다.

정조：단단히 타일러서 조속히 고쳐 바로잡는 것이 좋다.⁹²⁾

이처럼 시전의 금난전권 혁파 문제에 대해서 정부관료 중 영조대 이래의 緩論계열은 반대하는 입장이었다. 당시 병조판서 겸 평시제조 金文淳은 緩論系의 老論이었다. 또 그에 따른 원망은 채제공 자신이 감당할 것이라고 말하자, 정조는 시전 문제를 빨리 해결해 나가도록 신칙하면서 적극적 입장을 보이고 있다.

평시서 혁파 문제는 신해통공 논의를 계속하면서 얼마 후에 전개되었다. 처음에는 채제공과 정조 사이에 의견이 엇갈리고 있었다. 채제공이 평시서는 이미 기능이 상실되었으므로 폐지하고 訟事에 관한 사항은 한성부로 이관하자고 했으나, 정조는 평시서 관부를 그대로 두자는 입장이었다.⁹³⁾ 구체적인 논의는 통공정책 제기 후 5개월 만이었다. 평시서를 둘러싼 구체적인 토론의 요지를 살펴보자.

채제공：평시서는 부당한 名色으로 시전민에게 징렴하는데 定式應捧하는 것이 4천 냥이나 되고 그 외 員役들이 횡렴하는 것이 거의 1만 金에 이르며, 吏隸의 수가 너무 많고 堂上과 郞官의 녹봉이 또한 적지 않다. 이것들은 모두 육의전에서 나오는 것인데 육의전은 또 각 시전에 分定시키고는 이를 分役이라 하니 비록 수세라 칭하지만 실로 횡렴이 아닐 수 없다.

정조：만약 평시서를 혁파하면 시전민은 징렴을 면하게 되어 옛 성왕이 저자에서 세를 받지 않던 뜻에 부합되겠는가?

채제공：비록 평시서는 없어도 국역의 分定은 어떻게 함께 폐지할 수가 있겠는가?

정조：……반드시 利害의 소재를 잘 안 뒤에야 비로소 의결이 될 것이다. 대개 平市의 이름은 어찌 실로 좋지 않은가? 지금 비록 폐단은 있지만 폐단을 낳는 것은 사람에게 있는 것이고 법이 좋지 않은 것은 아니다.

채제공：옛날의 名碩들은 冗官을 추려 내는 것을 급선무라 했는데, 冗官 중에서도 평시서가 더욱 심하다. 臣은 平市의 이름을 영구히 혁파하려는 것은 아니고 다만 그 기구를 파하여 징렴을 그치게 하고, 그 일을 호조판서에 맡기면 곧 平市의 이름은 그대로 남게 된다.

정조：호조판서는 매우 바쁜 임무를 지닌 직무인데 또 평시서의 업무를 겸하면 한 가지 일에 전념할 수가 없으니 貢市堂上의 예와 같이 備局堂上 가운데 兼帶하는 것이 옳겠다.

채제공：이들 句管은 어김없이 機具를 겸하고 있는데 備局堂上은 곧 吏隸가 적으므로 兼管하기 어렵다.⁹⁴⁾

이와 같이 채제공은 현실적으로 평시서가 자행하는 과중한 징렴과 吏隸의 과다한 인원 등 기구의 비대함을 지적하고 있다. 특히 평시서에서의 定式應捧 액수인 4천 냥 외에도 員役들의 일반 시전민에 대한 부당한 횡렴이 1만 냥에 이를 정도로 과중하다고 하면서, 이는 분명히 징세 차원이 아니라 수탈적인 것임을 밝히고 있다. 여기서 채제공은 평시서의 冗官을 제거하되 시전을 관리하던 본래의 平市 업무는 호조에 이관시키자고 한 것이다. 그러나 정조는 이에 찬성하지 않았다.

결국 채제공이 평시서를 혁파하려는 근본적인 의도는 평시서의 육의전과 일반 시전민에 대한 부당한 名色의 수탈을 제거하기 위한 것이었고 나아가 訟事는 한성부로, 징세업무는 호조로 기능을 이관시킴으로써 행정의 합리적인 개선을 도모하고자 함이었다.⁹⁵⁾

평시서 혁파 시도가 실현되지 못하고 얼마 지나서 채제공은 다시 平市署謄錄을 근거로 하여 不正名色으로 매년 錢 3천 냥을 징수한다고 지적하고, 원래의 定式은 의의가 없으므로 평시서를 혁파하는 것은 당연한 일이라 주장하였다. 이에 老論인 호조판서 李秉模와 藥房提調李??은 혁파에 대해 반대하고 나섰다. 나아가 李秉模는 각 시전은 이미 통공발매하게 했으므로 국역을 부과할 수 없고 市案도 둘 필요가 없다고 하여, 물종이 자유매매화된 마당에 시전에 대해 부담을 지워서는 안 된다는 입장이었다.⁹⁶⁾ 통공 논의를 전후한 당시에 호조판서·평시서제조·공시당상·선혜청당상 등 주요 재정 관련 아문의 책임자들 중에 노론계가 많았다는 사실을 감안해 보면 채제공의 통공정책 추진과 평시서 혁파 시도가 상당히 어려웠음을 간파할 수 있다.⁹⁷⁾

신해통공 이후부터 상업계에는 여러 가지 부작용이 지적되었다. 市民요役 폐지문제 등 시전상인의 계속적인 요구에 정부는 대체로 신해통공 발매조치를 재확인하고 강조하는 분위기였다.⁹⁸⁾ 정부로서는 양면적인 대책을 고심하였다. 그것은 하나는 서울의 소생산자·소상인층의 입장을 고려하는 측면과 다른 하나는 시전의 입장을 고려하는 측면의 두 가지로 구분된다.

먼저 貢市堂上徐有隣에 의하면 통공의 원래 의도와 달리 물가가 별로 내려가지 않았다고 보고하고 있다.⁹⁹⁾ 또 시전에 대해서는 이러한 문제에 대한 조처로서 原廛收稅 정책이 제기되었다. 原廛收稅 정책이란 시전상인의 불만을 완화시킬 목적으로 통공 이전에 존재하던 원래의 시전 즉 原廛이 매월 부담하는 市廛朔稅를 감량해 주는 방책이었다.¹⁰⁰⁾ 이는 곧 시전상인들이 통공 이후 자유경쟁 조건에서 매매활동을 하는 수공업자나 자유상인들과 함께 평시서에 廛稅 부담을 지게 하자는 시도였다.

그리고 이 해인 1794년(정조 18) 魚物廛과 靑布廛을 육의전에서 제외시키고 그 대신 布廛을 넣어 육의전의 구성을 재편성하자는 주장이 제기되어 정조는 이를 시행하게 하였다. 이것이 이른바 갑인통공 정책이었다.¹⁰¹⁾ 이 정책은 일단 신해통공의 육의전 고수 방침을 재확인하는 것이었으나, 어물전을 제외하는 등 육의전의 구성 시전을 변경한 것은 어물이 지닌 일용적 물종상의 특성이라는 측면과 정부로서 시전의 국역 부담의 조정이라는 측면이 작용했던 것으로 보인다.

한편 정부는 육의전 외의 모든 상품이 통공발매되고 있다는 표현으로 통공정책의 성과를 긍정적으로 평가하고 있다.¹⁰²⁾ 원래 통공 직후 정조집권 말기에는 특히 물가문제와 관련해서는 통공정책에 대해 상당히 신중한 태도를 보였다. 그러나 19세기에 들어오면 통공으로 서울 도성민의 70∼80%가 편리함을 누렸다던가,¹⁰³⁾ 또는 이익을 얻은 도성민이 실로 많다던가¹⁰⁴⁾ 하는 보고를 통해서 알 수 있듯이 정부는 제법 성공적이라고 자체 평가를 하고 있다.

다만 중간에 통공정책을 약간 보류시킨 경우도 있었다. 1807년 정부가 시전상인의 소회를 처리하면서 鉢里廛·鞋廛·樺皮廛·淸蜜廛 등 4개 시전은 시전 중에 가장 蕩殘하다는 이유로 금난전권을 재부여하되 시간적 유예를 거친 후 내년 정월 1일부터 시행하게 하였다.¹⁰⁵⁾ 이는 비록 예외적 조치였지만 19세기에 들어오면 전반적으로 시전상인의 계속적인 금난전권 복구 요구에 육의전의 도고권만 제외하고는 모두 불허한다는 방침을 재확인하고 있었다.¹⁰⁶⁾

이후로 시전상업계의 문제는 금난전권의 부활 차원만의 요구가 아니라 원전수세 문제도 자주 거론되었다.¹⁰⁷⁾ 이는 19세기 순조년간에 들어와서 稅錢이나 국역부담의 경감 요구 등이 시전상인들의 입장에서 계속적으로 나타나고 있다. 이제 시전상인들은 점차 통공정책을 불가피한 현실로 받아들이면서 봉건정부로부터의 질곡을 벗어나기 위해 자신들을 규제해 오던 평시서 기구의 존재와 分役의 부담을 문제삼게 되었다. 즉 1811년 眞絲廛·鞋廛 등 10개 시전상인의 요구에 의하면, 통공 자체에 대한 반대가 아니라 통공 실시의 전제 조건으로 평시서 혁파와 각 시전의 分役에 대한 면제를 주장하고 있다.¹⁰⁸⁾ 그러나 봉건정부는 鞋廛 등의 경우 특별히 금난전권을 복구해 주었기 때문에 이를 받아들이지는 않았다.

특히 통공 실시 이후부터는 자본력과 상권의 우열에 따라 상업세력의 성장이 좌우되었고, 육의전을 제외한 나머지 시전들의 종래 배타적인 상인조직이 점차 해체되어 갔다. 즉 1796년 平市直長尹鎰의 보고에 의하면 통공발매 후 原廛은 이익을 보지 못하고 조직이 점차 와해되어 가면서 어떤 경우는 아예 사상인으로 전환하여 생업을 영위하는 경향이 있었다.¹⁰⁹⁾ 이처럼 통공 이후∼19세기에 들어오면 시전상인층 내부의 세력분화와 해체현상이 일어나기 시작하였다.

결국 정조년간의 통공정책으로 금난전권에 기초한 일반 시전의 도고 활동은 금지되고 육의전과 우세한 사상 세력이 자본력과 유통망의 장악에 기초하여 도고상업을 활발히 전개하게 되었다. 그러나 이 정책은 그 대상에서 육의전만은 제외시킴으로써 국역부담과 특권이라는 매개고리에 의해 평시서로 대표되는 국가의 재정기구와 특권적인 육의전 사이의 관계를 배타적으로 강화시켰다는 한계는 있다. 그렇지만 분명히 통공발매라는 자유상업 정책으로 시전상인의 금난전권이 가장 큰 범위로 혁파되었고, 이는 곧 자유경쟁에 의한 유통질서의 단초를 마련하였다는 점에 그 의의가 있었다.

이상의 논의를 간단하게 요약하면 다음과 같다. 18세기의 상업계는 기존의 특권적인 시전체계 위에 다양한 상인세력의 활발한 상업활동으로 상품유통체계가 새롭게 재편되어 가는 시기였다. 한편으로 이 1세기는 봉건정부가 난전이라는 자유상업세력에 대한 규제를 단계적으로 완화시켜 가는 기간이었다.

먼저 18세기 전반 단계는 상업계에 주로 난전이 문제시되고 있었다. 反시전 상업인 난전활동 그 자체와 법제 사이는 엄격한 대립적 관계였지만, 난전출금하는 이예들의 과도한 금단 등 출금 방식 때문에 영세 소상인의 난전활동이 크게 제약을 받았다. 이는 정부지배층으로 하여금 소상인 보호의 명분으로 금난전권을 완화하려는 노력으로 나타났다.

특히 정부의 정책대응 과정에서 이른바 수도 서울의 살림을 관장하던 한성부의 판윤, 좌윤, 우윤 등의 관리(조명익, 이병상, 김성응, 한익모)가 상업정책 입안의 주도적 역할을 담당하였다. 그러나 계속된 완화정책에도 불구하고 전매독점권을 고수하려는 시전상인의 봉건적 태도와 난전 소상인의 누적된 불만이 맞물려 동일한 성격의 정책이 반복될 수밖에 없었다.

또한 난전 문제를 둘러싸고 한성부와 형조·군문세력 사이의 대립으로 정부의 상업정책은 일률적이지 못하였다. 그러나 계속적인 난전 완화의 시도로 소규모 시전들은 전매독점권이 점차 위협당하면서 시전체계 중심의 금난전권이라는 특권이 서서히 약화되기 시작하였다.

18세기 중반∼영조 집권 후반기는 난전·사상이 광범하게 전개되고 있었고, 그 중에는 대규모로 상품을 독점하는 소위 도고로까지 발전하였다. 바로 이 시기는 도시상업이 급격하게 발전해 나가던 무렵이었다. 특히 '보민사절목'이 제정된 1760년대부터 도고상업이 크게 성행하고 있었다. 이에 漢城主簿李復永의 江民都庫 지적 등에서 보듯이 지배층 내에서는 도고문제를 정식으로 거론하기 시작하였다. 이 문제를 거론한 대표적 관리는 홍봉한, 남태제, 이복영, 한익모, 홍인한, 김시묵 등이었다.

1764년(영조 40) '보민사절목' 반포 이후 정부의 난전단속 정책이 완전히 소멸된 것은 아니지만 일단 이 조치는 18세기 상업정책에서 중요한 의미를 지니고 있다. 즉 절목을 반포하기 직전인 1762년(영조 38) 영조의 난전통제 법규의 완화조치로 상당 부분 상품에 있어서 난전이 허용되고 이에 따라 난전세력에 의한 反시전 상업이 크게 전개되기 시작하였다. 이는 곧 '보민사절목' 제정의 정책적 계기가 되었다. 그러나 1768년(영조 44) 좌의정 한익모와 평시제조 홍인한에 의해 제기된 금난전권과 도고의 문제를 가지고 정책적으로 완전히 해결되지 않았기 때문에 의미가 없다고 보는 것은 곤란하다. 그렇게 되면 1791년(정조 15)의 신해통공 정책도 별다른 의미를 가지지 못하는 논리가 될 뿐더러, 자칫하면 18세기를 일관하여 조선 후기 상업계는 금난전권 정책의 완화 여부라는 단순논리식의 인식하에서만 지속되어 왔고, 난전이라는 소위 자유상업의 발달을 과소평가하는 결과가 되기 쉽다.

영조·정조년간의 난전정책이 실효를 거두지 못했던 이유는 크게 활발해지는 사상층의 反시전 상업에 대항하여 시전체계가 끈질기게 봉건정부에 보호를 요구하면서 독점매매권을 고집하였기 때문이었다. 또 봉건정부로서도 소상인의 보호라는 명분하에 난전 완화의 정책에 고심을 하고 있지만, 봉건적 代償關係를 가진 특권적 시전체계를 옹호하려는 일부 지배층에 의해 제약을 받기도 하였다. 그것은, 이 시기 재정 관련 아문의 책임자들 중에 노론계가 많았는데 이들이 정조년간의 통공발매 정책이나 시전체계를 유지하는 평시서에 대한 혁파론에 부딪쳤을 때 반대논리를 강하게 주장했던 사실에서도 알 수 있다. 대표적인 관리는 홍국영, 김문순, 이병모, 조정진 등이었다.

한편 도고행위는 18세기 후반부터 사상층이나 대시전 상인 어느 쪽이든 더욱 광범해졌다. 도고상업에 대한 정부의 대응은 시전에 대한 금난전권 제한 이상의 실질적인 정책이 없었다. 주로 정부는 도고행위를 단순히 엄격한 단속으로 근절시키려 하거나 또는 정부재정으로 물화의 공급량을 늘려서 물가를 안정시키려 하였다. 그러나 이러한 정부의 시도로는 광범위한 도고 매점활동이나 물가의 안정이 해결될 문제가 아니었다. 통공 논의의 일차적 목적도 시전의 금난전권에 기초한 독점상업의 폐단을 해결하려는 것이었기 때문에, 사상도고에 대한 구체적인 정책이나 시전과 사상을 막론하고 도고가 행해지는 근원적인 유통구조에 대한 해결책은 제시되지 않았다.

그렇지만 18세기 상업사에서 1760년대 정부의 상업정책은 적어도 주목할 만한 것이다. 즉 1762년 영조가 시전의 난전통제를 완화시킨 조치와 1764년 '보민사절목' 반포에 따른 난전 소상인층의 보호와 금난전권의 범위 축소, 그리고 1768년에 "六矣廛外一병弛禁亂廛"이라는 시전체계의 부분적인 완화정책 등 일련의 정책에서 살펴볼 수 있었다. 다만 그것이 지속적으로 실시되지 못하였고 또 유통구조 전반에 걸쳐 확대되지 못한 것이 한계였다. 그러나 18세기 상업계에서 난전과 도고의 고질적 폐단으로 인해 정조년간의 상업정책이 본격화되었고, 나아가 이는 통공발매 정책이 나올 수 있었던 직접적 배경이 되었다.

정부의 통공정책은 기본적으로 비시전 상업세력의 존재를 정부로서도 인정할 수밖에 없었던 불가피성의 것이었고, 한편 당시의 일부 노론세력은 기존 시전체제의 유지를 고수하는 입장이었다. 정조년간 통공정책을 추진해 나간 주체는 좌의정 채제공을 중심으로 하여 한성판윤 이문원·이치중, 行司直 정창순 등이었다.

결국 신해통공이라는 자유상업 정책으로 금난전권이 가장 큰 범위로 혁파됨으로써 자유경쟁에 의한 유통경제의 단서를 본격적으로 가져온 계기가 되었다. 아울러 금난전권에 기초한 일반 시전의 전매권 즉 도고는 점차 불가능해지고, 반면에 사상층이나 육의전과 같은 일부 대시전 상인에 의한 도고활동이 적극적으로 전개되어 나갔다. 이로써 18세기 중반부터 이미 진행되기 시작한 상인층의 계층분해가 가속화되었다. 그러한 상업 양상은 이제 종래의 시전상인 대 비시전 상인의 대립이 아니었다. 즉 통공이 지속적으로 실시되고 도고가 현실화되면서 자본력이 우세한 대상인(도고상인) 세력 대 중소상인·영세 상인 및 소상품생산자로의 양극분해 양상이었다.

1) 金泳鎬, 「朝鮮後期에 있어서의 都市商業의 새로운 展開亂廛을 중심으로」『韓國史硏究』 2, 1968 참조. 개별 시전의 상품전매권에 위배되는 상업행위이기 때문에 상품의 성격에 따라 난전의 주체는 사상일 수도 시전상인일 수도 있다.

2) 『備邊司謄錄』 146책, 영조 40년 10월 26일, "近來小民難支之弊都庫與契房也所謂都庫都聚物貨專其利孔百種盡歸一處他民不得措手".

3) 『正祖實錄』 권10, 정조 4년 12월 癸丑, "京城市肆卽都民資生之源而所謂都賈要路罔利操縱潛賣之弊日增月滋市民失業物貨騰踊事雖微細爲害則大嚴飭法司 령加禁斷".

4) 원래 '都庫'는 공물주인이 공납품을 예치해 두는 기관 또는 창고를 뜻하였고 '都賈'는 상인들의 도매기관을 뜻하는 것이었으나, 이들은 모두 통용하게 되고 공물주인이나 도매상인들이 점차 독점상인으로 발전하면서 이제 도고는 상품의 매점 혹은 독점행위 자체를 의미하게 된 것으로 추측하기도 하였다(姜萬吉, 「朝鮮後期商業資本의 成長京市廛·松商 등의 都賈商業을 中心으로」『韓國史硏究』 1, 1968, 81쪽).

5) 18세기 상업계의 주된 문제였던 난전과 도고에 대한 구체적인 구별은 아직 명확하지가 않다. 다만 양자의 상업활동 현상을 통해 볼 때 다음과 같이 생각해 볼 수 있다. 첫째, 규모의 차이를 들 수 있다. 대체로 소상품 판매를 의미할 때의 난전과는 달리 일단 도고는 자본력이나 상인의 조직력에 있어서 앞서고 있었다. 이처럼 도고상업은 유리한 조건에서 상품의 대량 매점이 가능하였다. 그리고 난전이든 도고든 그 주체가 사상인 경우에도 필요에 따라 특권층과 은밀히 결탁하거나 또는 시전상인화하고 있었다. 둘째, 전개 시기의 차이를 들 수 있다. 난전은 조선 후기 주로 17세기부터 군병들에 의해 시작되어 민간 소상인도 참여하게 되었으며, 일종의 시전체제에 기생적인 존재로서 전개되어 오다가 18세기에 들어오면 시전상업계의 중요한 문제로 지적되고 있다. 또한 주로 소상품 형태로 전개되었기 때문에 '中外小民'으로 불리는 소상인층에 대한 금난전권 완화문제가 이 시기의 주요 정책으로 제기되었다. 반면에 도고활동은 서울 시내와 경강 및 주변 장시 등에서 상품유통량이 크게 증가하던 18세기 중반부터 집중적으로 대두했다는 점이다. 특히 이 때는 난전활동을 하던 세력 중에 부유한 상인들이 많이 등장하면서 도고의 형태로 발전하기 시작하였다. 그리고 정조대의 통공정책 이후 19세기에 들어오면 육의전을 제외한 일반 시전계에서는 난전이 문제시되지 않았지만 도고활동은 더욱 성행하게 되었다.

6) 卞光錫, 「18세기 平市署의 市廛運營과 市廛體系의 변질」『釜大史學』 17, 1993, 409∼411쪽.

8) 최병무, 「리조 시기의 시전」『력사론문집』 2, 1958；劉元東, 「18세기 후반기에 있어서 封建商業의 붕괴과정亂廛을 중심으로」『亞細亞學報』 4, 1967；河原林靜美, 「18·9世紀における廛人と私商について」『朝鮮史硏究會論文集』 12, 1975.

9) 金泳鎬, 앞의 글. 그는 농업사에 있어서의 경영형부농 논리를 의식한 나머지 난전상업을 이렇게 표현한 것인데, 그렇다면 무엇보다도 시전상업체제는 과연 어떤 상업활동이라는 것인지 의문이 든다.

10) 朴光用, 「蕩平論과 政局의 變化」『韓國史論』 10, 1984. 이 글은 정치사를 다룬 것이기 때문에 상업상의 난전은 단편적으로 언급하고 있다. 문제는 18세기의 난전 주체를 궁방과 군문세력으로만 보는 데 그쳐 광범한 난전상인의 실체를 파악하지 못하였다.

11) 李憲昶, 「朝鮮時代國內商業政策에 관한 小考」(경제사학회 월례발표회), 1995년 12월 9일.

12) 崔完基, 「朝鮮後期의 都賈商業과 物價變動」『國史館論叢』 65, 1995.

13) 河原林靜美, 앞의 글. 다만 이 글은 구체적 실증 없이 일반적으로 유추한 것이라 하겠다.

14) 須川英德, 『李朝商業政策史硏究十八·十九世紀における公權力と商業』, 東京大學出版會, 1994.

15) 金東哲, 「蔡濟恭의 經濟政策에 관한 考察特히 辛亥通共發賣論을 中心으로」『釜大史學』 4, 1980.

16) 鄭奭鍾, 「丁若鏞과 正祖·純祖年間의 政局」『歷史와 人間의 對應한국사편』, 한울, 1985, 160∼161쪽.

17) 李旭, 「18세기 말 서울 商業界의 변화와 政府의 對策」『歷史學報』 142, 1994.

19) 종래에는 난전을 사상 또는 민간상인이라 지칭했지만 이는 문제가 있다. 왜냐하면 이 개념에는 반드시 시전＝관상이라는 고정관념이 전제가 되기 때문이다. 그러나 종래의 관상 對 사상의 대립개념이 이미 유효성을 상실하고 있는 사실에서나 또는 시전상인도 난전활동을 전개하고 있다는 사실에서 본다면 난전을 사상세력이라 할 수 없다. 따라서 난전의 주체를 말할 때 해당 상인에 대한 칭호나 신분에 구애되어서는 안 될 것이다.

21) 『備邊司謄錄』 88책, 영조 6년 12월 28일；『承政院日記』 716책, 영조 6년 12월 29일.

22) 『承政院日記』 957책, 영조 19년 윤4월 23일；『備邊司謄錄』 112책, 영조 19년 윤4월 24일.

24) 『承政院日記』 958책, 영조 19년 5월 19일；『備邊司謄錄』 112책, 같은 날짜.

26) 『承政院日記』 932책, 영조 17년 6월 9일；『備邊司謄錄』 108책, 영조 17년 6월 10일.

27) 『備邊司謄錄』 109책, 영조 17년 9월 19일；『承政院日記』 936책, 영조 17년 9월 20일.

28) 『備邊司謄錄』 109책, 영조 17년 9월 19일；『承政院日記』 936책, 영조 17년 9월 20일.

29) 『備邊司謄錄』 109책, 영조 17년 8월 29일；『承政院日記』 934책, 영조 17년 8월 30일. 이 사료에서 '亂廛革罷事'라 할 때의 亂廛은 금난전권을 의미한다.

31) 『承政院日記』 1124책, 영조 31년 10월 23일；『備邊司謄錄』 129책, 같은 날짜.

32) 『承政院日記』 1124책, 영조 31년 10월 23일. 이 때 영의정 李天輔도 난전부정론의 입장이었다.

33) 『備邊司謄錄』 128책, 영조 31년 정월 16일. 인근 沙坪·廣津·樓院·黔巖 등의 장시에 대해서는 서울의 시전상인들이 혁파하자는 의도가 조금도 없다고 하였다.

34) 이 때 右承旨金致仁이 한익모의 주장에 찬성하면서 송파장을 폐지할 수 없다고 하였고, 또한 守臣인 廣州留守도 폐지론에 반대하여 결국 그대로 두게 되었다.

38) 『英祖實錄』 권99, 영조 38년 5월 丙午, "上御景賢堂……命弛亂廛法因領議政洪鳳漢及京兆堂上南泰齊請也".

39) 『承政院日記』 1205책, 영조 38년 5월 15일, "鳳漢曰日昨次對因大臣陳達判尹南泰齊以亂廛中小小物件勿禁事稟定矣盖苛禁亂廛誠有妨於平民資生之道而廛亦爲國役而設也徒存廛名不禁亂賣則不但市民之失業所謂小小物種亦有憑藉체碍之慮臣意則物件之折價至少不足害於本廛者外其他緊要價重之物種依前禁斷然後可以爲久遠俱便之道依此定式何如令曰依爲之".

41) 保民司는 窮民·小民을 赤子처럼 保護한다는 취지로 조선시대 奴婢決訟 기관인 掌隸院을 폐지하면서 1764년(영조 40) 10월에 설치하였다. 설치 배경은 '보민사절목'의 조항 중 제1항과 제21항에서 찾아볼 수 있다. 이에 의하면 원래 장예원은 형조의 掌隸司와 동일한 기능인데 따로 아문을 두어 폐단이 많았던데다가, 장예원의 員役 중에 料布가 없는 자들이 補充隊와 斜出을 빙자하면서 무고한 小民을 횡침하므로 결국 그 기능을 형조에 합속시키면서 장예원을 보민사로 개칭한 것이다. 그리하여 각도에서 贖錢을 거두어 들여 형조·한성부의 비용을 보충하려고 하였다. 이로써 보민사는 종래의 장예원과는 성격이 거의 관련이 없는 기구가 되었다. 金容晩, 「朝鮮時代掌隸院硏究序說」『嶠南史學』 3, 24∼28쪽 참조.

42) 須川英德, 앞의 책, 56∼58쪽. 그러나 '보민사절목' 자체에 대한 분석은 시도되지 않았다.

43) 『英祖實錄』 권104, 영조 40년 11월 壬子, "輦過鍾街召市民年老者問禁亂廛便否對曰鄕商雖蒙實惠廛人無以專利矣上笑曰同是我民譬如飮食均飽好矣". 여기서의 '禁亂廛'은 난전 행위를 금압하는 법을 폐지한다는 의미, 즉 난전을 허용한다는 뜻이 된다.

44) 『英祖實錄』 권104, 영조 40년 10월 辛丑；『備邊司謄錄』 146책, 영조 40년 10월 24일.

45) 『備邊司謄錄』 146책, 영조 40년 10월 26일. 내용은 10월 24일의 소계이다.

46) 『英祖實錄』 권104, 영조 40년 10월 甲辰, "漢城主簿李復永奏京兆亂廛江民都庫之弊仍曰浚平民之膏澤充吏胥之口腹甚無謂也宜杜其弊上命籌司講變通之策領議政洪鳳漢曰法司吏隸本無料布亂廛之弊由是而生也上曰以堂堂千乘之國布政衙門秋曹柏府吏隸無以호口奸弊至及於小民不禁則市民難支不察則小民亦困救弊之道宜令給吏隸料布以서民困令籌司商確以聞". 여기서의 '亂廛'은 금난전권의 행사를 의미한다.

47) 『承政院日記』 1235책, 영조 40년 10월 27일；『備邊司謄錄』 146책, 같은 날짜；『秋官志』經用保民司창設時傳敎. 그러한 강제징수는 한성부뿐만 아니라 형조 또한 마찬가지였다.

49) 두 아문 員役들의 인원 조정과 이들에 대한 요포의 區劃 및 전반적인 보민사의 재정관계 사실은 '보민사절목'의 제2·3·4·6·7·14·15·19·20항 등에서 摘記하고 있다.

50) 『備邊司謄錄』 146책, 영조 40년 11월 27일；『秋官志』經用保民司창設時傳敎.

51) 『備邊司謄錄』 146책, 영조 40년 11월 11일. 수정되기 전의 내용은 구체적으로 알 수 없다.

52) 『備邊司謄錄』 146책, 영조 40년 11월 27일조에 원문이 실려 있으며, 『秋官志』經用保民司節目條에도 그 중에서 12가지 조항이 실려 있다.

53) '보민사절목' 반포 후 20여 년이 지나면 한성부에서 出禁하던 9개 시전은 변함없으나 本廛人이 난전 행위를 착납할 수 있는 시전이 8개에서 5개로 줄어들고 있는 것으로 보아, 정부는 금난전 범위를 단계적으로 축소하고 있음을 알 수 있다(『備邊司謄錄』 168책, 정조 10년 3월 24일).

54) 『承政院日記』 1236책, 영조 40년 11월 8일조에 같은 기사가 수록되어 있다.

55) 국가재정이 부족하여 경비를 조달하기 어려우므로 호조의 應辦色으로 충당하는데 官帽條會錄銀 가운데 5,000냥을 作錢한 12,500냥을 이획하게 되어 있었다('보민사절목'의 제2항 참조).

56) 『英祖實錄』 권123, 영조 50년 10월 己酉. 반대 이유는 보민사는 본래 區劃이 있는데다가 이 4만 냥은 包外이므로 곤란하다는 것이었다.

57) 『正祖實錄』 권3, 정조 원년 5월 甲午；『承政院日記』 1400책, 정조 원년 5월 30일. 이로 보아 보민사가 정확히 언제 폐지되었는지는 알 수 없으나 적어도 이 때까지는 존재하고 있었음을 알 수 있다.

58) 『承政院日記』 1277책, 영조 44년 2월 4일；『備邊司謄錄』 151책, 영조 44년 2월 5일.

59) 『承政院日記』 1287책, 영조 44년 12월 14일；『備邊司謄錄』 152책, 영조 44년 12월 16일.

63) 『日省錄』 정조 6년 6월 21일, "向來市米一包殆至七緡之餘今此惠澤未究於都民宜令攸司査出市民遠地定配以懲日後焉".

65) 卞光錫, 「18세기 市廛商人과 商權」『國史館論叢』 59, 1994, 278∼279쪽.

71) 高東煥, 「18·19세기 서울 京江地域의 商業發達」, 서울대 박사학위논문, 1993 참조.

72) 『備邊司謄錄』 170책, 정조 11년 정월 1일, "刀子廛市民以爲近年亂廛滋甚……特禁亂廛云昨年(정조 10：丙午年)各廛弊막厘正時酌量其大小緊歇深察其요役有無或令依例亂廛或令通同發賣則見漏稱寃民習可駭原情勿施". 劉元東은 이 때의 통공을 정조 11년에 행한 丁未通共이라 했으나 이는 잘못 본 것이다.

75) 최병무, 앞의 글；姜萬吉, 앞의 글；金泳鎬, 앞의 글；金東哲, 앞의 글.

76) 『承政院日記』 1686책, 정조 15년 정월 25일；『正祖實錄』 권32, 정조 15년 정월 庚子；『備邊司謄錄』 178책, 정조 15년 정월 28일.

77) 이미 정월 25일의 논의에서 한성판윤 李致中은 신설 시전을 혁파하는 데 햇수를 기준으로 하는 것은 재검토할 것을 요청하였다(『承政院日記』 1686책, 정조 15년 정월 25일；『備邊司謄錄』 178책, 정조 15년 정월 28일). 채제공은 이치중의 주장을 수용했던 것 같다.

78) 『承政院日記』 1687책, 정조 15년 2월 11일；『正祖實錄』 권32, 정조 15년 2월 丁巳.

80) 『備邊司謄錄』 168책, 정조 10년 정월 23일, "前此朝家非不洞禁而都庫之漢自來有力朝令不行故耳".

81) 『正祖丙午所懷謄錄』 정조 10년 정월 22일 行大司憲金履素所啓；『備邊司謄錄』 168책, 정조 10년 정월 23일.

82) 정조는 채제공에게 통공발매정책을 시행하도록 하면서도 신중한 단서를 붙이고 있다. 즉 시전이 국역을 부담하고 있는 마당에 백성들이 혜택도 받지 못하고 시전만 몰락하게 되면 안 되므로 크게 염려된다는 것이다. 따라서 논의의 끝마디에 "俄以韓判府罷亂廛事筵奏引喩者卽此意也"라 하듯이, 지난 1768년(영조 44) 2월 한성판윤 한익모의 금난전권 혁파건을 갑자기 인용하는 것은 바로 이러한 뜻이라고 하였다. 왜냐하면 그 때의 통공시도가 1년이 채 못 되어 실패했기 때문이다.

84) 『承政院日記』 1687책, 정조 15년 2월 11일；『正祖實錄』 권32, 정조 15년 2월 丁巳.

87) 須川英德도 이 시기에 도고가 문제시되었던 점에 주목하였다(須川英德, 앞의 책, 39쪽). 그러나 그는 4년 뒤의 영의정 金致仁의 논의에 근거를 두었으나 사실 정책적 논의는 이보다 앞선 영조 40년 10월에 진행되었다. 하지만 이 때는 영의정 洪鳳漢이 法司의 요포 문제를 해결하는 데 치중했기 때문에 도고 문제를 해결하지는 못하였다.

88) 영조대 좌의정 한익모의 통공정책과 정조대 좌의정 채제공의 통공정책에 대하여 須川英德은 공통점은 육의전을 제외한 일반 시전의 전매권을 부정하는 것이지만, 중요한 차이점은 사상도고에 대한 금단조치라고 하였다(앞의 책, 41쪽). 그러나 한익모의 통공은 사상도고가 아니라 시전도고를 겨냥한 것이었지만, 그 전에 이미 한성주부 이복영이 한성부의 과도한 금난전권 행사와 경강변의 사상도고 폐단의 해결을 위한 정책을 제의하였다.

89) 『備邊司謄錄』 151책, 영조 44년 2월 5일. 좌의정 한익모가 魚鹽都庫를 지적한 자리에서 영의정 김치인도 따라서 거론하였다.

90) 『正祖實錄』 권32, 정조 15년 6월 癸亥；『承政院日記』 1691책, 정조 15년 6월 20일；『備邊司謄錄』 178책, 같은 날짜.

95) 기왕의 평시서 혁파 의도(배경)를 보는 견해로는, 시전상인의 국역부담을 덜어서 그들의 원성을 해소함으로써 통공정책 시행에 현실적 합리성을 모색하기 위한 것이라 하였다(金東哲, 앞의 글, 161∼162쪽). 한편 채제공이 도고현상을 시전의 책임으로 돌리고 이를 타파하기 위해 신해통공을 실시하였는데 통공정책의 궁극적인 목적은 평시서 혁파에 있었다고 하면서, 노론세력에 의해 재력과 이권의 집중으로 비대화된 평시서를 혁파하면 그만큼 국가재정의 절약을 기할 수 있다고 하는 정치적 해석도 있다(朴光用, 앞의 글, 262쪽).

97) 李秉模의 경우 戶曹判書·平市提調·宣惠廳의 堂上 및 提調 등 정부의 재정을 담당하는 요직을 두루 거치고 있다(『正祖實錄』 권32, 정조 15년 6월 乙巳；『承政院日記』 1694책, 정조 15년 9월 4일).

100) 『樊巖集』 권31, 請令平市署量減廛稅啓；『日省錄』 정조 18년 11월 1일.

101) 『萬機要覽』 재용편5 각전, "甲寅左議政金履素建白以內魚物廛靑布廛降付六矣之外以布廛陞付矣"；『日省錄』 정조 18년 11월 1일, "以魚物廛拔出於六矣廛中之意有陳達一分구弊之道固宜斷然行之".

107) 『日省錄』 정조 20년 11월 25일；『備邊司謄錄』 196책, 순조 5년 5월 7일. 물론 많은 영세 시전들은 금난전권의 폐지 조치에 대해 만성적인 불만을 표시하고 있지만, 상인세력의 재편과정 속에서 현실적으로는 정책의 번복이 불가능하다는 것을 인식하기 시작했다고 볼 수 있다.

109) 『日省錄』 정조 20년 7월 25일, "各廛通共發賣之後實多都民聊賴之資而原廛失利廛民次次渙散投入亂賣人中各爲資生".